Fakta om KFST's analyse af offentlige indkøb via centrale rammeaftaler

Hvad er en central rammeaftale (se også analysens kapitel 2)?

En rammeaftale har til formål at fastsætte vilkårene for de kontrakter, der skal indgås på baggrund af rammeaftalen i løbet af en given periode, især med hensyn til pris og den mængde af varer eller tjenesteydelser, der skal indkøbes. Hermed kan indkøberne foretage mange, mindre indkøb på aftalen inden for løbetiden frem for at udbyde et samlet indkøb.

Centrale rammeaftaler er i rammeaftaler, som indkøbere i forskellige myndigheder, fx kommuner, regioner og statslige enheder eller forskellige institutioner inden for myndigheden kan anvende til at købe ind på. Eksempelvis en central rammeaftale fra et tværkommunalt indkøbsfællesskab, hvor de deltagende kommuners kan indkøbe borde og stole til kommunens skoler fra tre forskellige leverandører i den periode, rammeaftalen løber.

Hvem udbyder centrale rammeaftaler og hvilke aftaler indgår i analysen (se også analysens kapitel 2)?

Landskabet for offentlige indkøb gennem centrale rammeaftaler tegnes i dag af bl.a. Statens og Kommunernes Indkøbsservice (SKI), Statens Indkøbsprogram, Regionernes Fælles Indkøb (RFI) samt de 12 tværkommunale indkøbsfællesskaber, der indgår i analysen.

Hertil kommer centrale rammeaftaler indgået af kommuner, regioner og statslige institutioner selv, samt sektorspecifikke indkøbsfællesskaber som AMGROS, IFIRS og KOMBIT.

Hvordan kan centrale rammeaftaler påvirke effektive indkøb (se også analysens kapitel 3)?

Et effektivt offentligt indkøb er et nemt indkøb til en lav pris, hvor slutbrugerne samtidig får matchet deres behov. Effektive offentlige indkøb kan understøtte velfungerende markeder og bidrage til, at samfundet får mere for skattekronerne.

Centrale rammeaftaler kan bidrage til mere effektive offentlige indkøb. Det kan de, fordi aftalerne afløfter udbudspligten for den enkelte indkøber, og dermed reducerer omkostningerne til indkøb. Og det kan de, hvis centraliseringen skaber basis for en mere professionel indkøbs- og udbudsproces og hvis aftalerne skaber basis for en større volumen pr. produkt/pr. leverandør. Samtidig kan rammeaftalerne reducere leverandørernes omkostninger til at sælge deres produkter, da rammeaftalerne kan sikre mere ensartede vilkår for de efterfølgende konkrete indkøb. Det kan gøre aftalerne mere attraktive at byde på og kan dermed også skærpe konkurrencen.

Hvad er analysen baseret på (afsnit 1.13 samt bilag 4 og 5)?

Analysen bygger dels på to spørgeskemaundersøgelser blandt virksomheder og indkøbere om disses erfaringer og oplevelser med centrale rammeaftaler fra Statens og Kommunernes Indkøbsservice (SKI), Statens Indkøbsprogram og de tværkommunale indkøbsfællesskaber, dels på data fra udbyderne og Danmarks Statistik og endelig på en række møder m.v. med interessenter, herunder brancheorganisationer, udbydere, indkøbere, og leverandører.

Analysens hovedkonklusioner

Hovedkonklusioner om centrale rammeaftaler og konkurrence

Analysen viser ikke umiddelbart tegn på, at de centrale rammeaftaler påvirker markedsstrukturerne på sigt, når der ses på tværs af alle de undersøgte aftaler: 

• En eventuel påvirkning af markedsstrukturen på enkeltmarkeder har ikke været genstand for egentlige dybdegående markedsanalyser på de enkelte aftaler. For at søge at belyse effekten på enkeltmarkeder har KFST indhentet omsætningsdata fra Danmarks Statistik for leverandørerne på de centrale rammeaftaler fra SKI og Statens Indkøbsprogram. 
• For næsten 90 pct. af de 49 rammeaftaler fra SKI og Statens Indkøbsprogram, som KFST har omsætningsdata for, udgør den forventede gennemsnitlige omsætning på rammeaftalen under 20 pct. af den gennemsnitlige samlede omsætning for de virksomheder, der på aftalen. På disse aftaler får virksomhederne således dækket mindst 80 pct. af deres omsætning uden for den centrale rammeaftale. 
• 75 pct. af de deltagende virksomheder, der ikke er leverandører på centrale rammeaftaler, angiver ikke, at de oplever, at der er væsentlige konsekvenser ved ikke at være leverandør på de centrale rammeaftaler. 25 pct. angiver, at de oplever, at der er væsentlige konsekvenser ved ikke at være leverandør på en central rammeaftale.

Analysen indikerer, at der oftest har været grundlag for effektiv konkurrence om at blive leverandør på centrale rammeaftaler. Dog kan konkurrencen på nogle af aftalerne have været svækket:

• For 79 pct. af 162 undersøgte centrale rammeaftaler/delaftaler fra Statens Indkøbsprogram og SKI var der fem eller flere virksomheder, der bød. På 17 pct. af aftalerne var der tre eller færre bud. 
• For 70 pct. af aftalerne kom tre eller flere af de bydende virksomheder ikke på aftalen. For i alt 21 pct. af aftalerne var der kun var én eller nul af de bydende virksomheder, der ikke kom med på aftalen.
• For 16 pct. af aftalerne endte alle bydende virksomheder med at blive leverandør på aftalen
• På baggrund af de foreliggende data er det ikke muligt at vurdere, om de få bud på nogle rammeaftaler kan tilskrives forhold vedrørende rammeaftalen eller om det skyldes, at der er få kvalificerede virksomheder på de pågældende markeder.
• 59 af de 279 deltagende virksomheder har fravalgt at byde på en aftale. Knap 40 pct. af disse har fravalgt at byde, selv om de opfylder udbudsbetingelserne (også på aftaler med få bud).

» Knap 40 pct. af virksomhederne går efter (også) at sælge uden om rammeaftalen:

» Knap 40 pct. af de virksomheder, der har budt på en central rammeaftale, angiver, at en årsag, der havde afgørende/stor betydning for at byde på rammeaftalerne, var bedre muligheder for også at kunne sælge produkter, som ikke er omfattet af aftalen til kunderne på aftalen.

Hovedkonklusioner om omsætningssikkerhed, standardisering og miniudbud

» Sikkerhed for en vis omsætning på aftalerne opleves som væsentlig for konkurrencen og prisen:

• 54 pct. af leverandørerne oplever, at omsætningen på aftalerne ikke lever op til den forventede kontraktværdi i udbuddet. 
• Næsten 45 pct. af virksomhederne er meget enige/enige i, at usikkerhed om omsætningen er årsag til, at de ikke har budt på konkrete centrale rammeaftaler. 
• For 40 pct. af virksomhederne har omsætningssikkerhed betydning for, at de har budt en lavere pris på konkrete centrale rammeaftaler. 
• For 40 pct. af virksomhederne har manglende omsætningssikkerhed betydning for, at de ikke har budt en lavere pris på konkrete centrale rammeaftaler.

» Begrænset standardisering og for bredt sortiment kan have svækket konkurrencen:

• 40 pct. af de virksomheder, som kunne byde, men som fravalgte det, er meget enige/enige i, at de ikke bød pga. forhold vedr. sortimentsbredden.
• Flest af de virksomheder, som gerne ville byde, men som ikke kunne opfylde betingelserne, tilkendegiver, at de ikke kunne levere alle delydelser i det efterspurgte sortiment.
• For godt 10 pct. af virksomhederne, som ikke bød en lavere pris, havde sortimentsbredden betydning herfor.

» Indkøberne oplever eksempler på dårligt match af behov, hvor der er forskelle i slutbrugerkredsens behov:

• 50 pct. af indkøberne oplever, at produkterne på centrale rammeaftaler stort set altid/ofte matcher slutbrugernes behov. Knap 10 pct. af indkøberne oplever heroverfor, at produkterne på centrale rammeaftaler sjældent/stort set aldrig matcher behovene.
• Indkøberne, der oplever et dårligt match, har enten købt ind på aftaletyper, hvor ensartetheden i slutbrugerkredsens behov som udgangspunkt er stor eller mellem. Derimod oplever ingen af de indkøbere, der har købt ind på en aftaletype, hvor ensartetheden i slutbrugerkredsens behov er stor, et dårligt match.

» Indkøbere oplever, at miniudbud ikke sikrer et godt match, mens leverandører vurderer, at kunderne sjældnere betaler lavere priser på købstidspunktet end markedsprisen når tildelingsformen er miniudbud frem for direkte tildeling:

• 25 pct. af indkøberne oplever, at rammeaftaler med miniudbud stort set altid/ofte sikrer, at produkterne på aftalerne matcher slutbrugernes behov (mod 50 pct. for rammeaftaler generelt).
• Ca. 50 pct. af indkøberne oplever, at rammeaftaler med miniudbud stort set altid/ofte sikrer et lavere ressourceforbrug (mod 60 pct. for rammeaftaler generelt).
• Virksomhederne i KFST’s spørgeskemaundersøgelse vurderer, de er mindre tilbøjelige til at byde lavere priser på aftaler med miniudbud sammenlignet med aftaler med direkte tildeling. 
• Virksomhederne er sjældnere meget enige/enig i, at kunderne betaler en lavere pris på købstidspunktet end markedsprisen ved aftaler med miniudbud (33 pct.) eller en kombination af de to tildelingsformer (54 pct.) frem for aftaler med direkte tildeling (71 pct.).

Hovedkonklusioner om oplevelsen af, hvorvidt centrale rammeaftaler bidrager til effektive indkøb

» Indkøberne oplever, at centrale rammeaftaler ofte bidrager til effektive indkøb:

• 60 pct. af de indkøbere, som har deltaget i KFST’s spørgeskemaundersøgelse, oplever, at centrale rammeaftaler stort set altid/ofte sikrer lave priser på indkøbet, mens 6 pct., af indkøberne sjældent/aldrig oplever lave priser på indkøbet.
• 60 pct. af indkøberne oplever, at rammeaftalerne stort set altid/ofte sikrer et lavere ressourceforbrug til indkøbet sammenlignet med andre måder at købe ind på, mens 13 pct. oplever at rammeaftaler sjældent/stort set aldrig sikrer et lavere ressourceforbrug.
• 50 pct. af indkøberne oplever, at centrale rammeaftaler stort set altid/ofte sikrer, at produktet matcher slutbrugerens behov, mens 8 pct. sjældent/stort set aldrig oplever, at indkøbet matcher slutbrugerens behov.
• Ca. 25 pct. af indkøberne, oplever, at centrale rammeaftaler stort set altid/ofte sikrer både en lav pris, et lavt ressourceforbrug og et godt match af slutbrugernes behov.

» Virksomhederne oplever, at centrale rammeaftaler i nogen grad bidrager til effektive indkøb, men ikke hver gang:

• 52 pct. af de virksomheder, som har deltaget i KFST’s undersøgelse, og som har budt på at blive leverandør på en central rammeaftale, angiver, at de bød en lavere pris i rammeaftalen end de forventede ellers at ville have gjort på en konkret enkeltstående kontrakt. 
• 27 pct. af virksomhederne har ikke budt en lavere pris i rammeaftalen end de forventede ellers at ville have gjort på en konkret enkeltstående kontrakt. 
• 45 pct. af virksomhederne er meget enige/enige i, at løsningerne på rammeaftalerne matcher størstedelen af kundernes behov, mens knap 25 pct. af virksomhederne er meget uenige/uenige i dette.

Analysens anbefalinger

For at øge sandsynligheden for, at centrale rammeaftaler bidrager til et effektivt indkøb og understøtter velfungerende markeder peger KFST på, at beslutningstagere og udbydere fremadrettet (fortsat) kan have fokus på følgende opmærksomhedspunkter:

• Skab sikkerhed for, at leverandørerne får en vis omsætning på aftalen.
• Standardisér på dét niveau, der skaber volumen for stordrift og gør det attraktivt at byde på aftalen og med en sortimentsbredde og volumen, som samtidig ikke afskærer virksomheder fra (selv) at byde. Det kan fx føre til brug af delaftaler. Og standardisér på tværs af en slutbrugerkreds med ensartede behov, fx en sektorspecifik eller en institutionsspecifik slutbrugerkreds.
• Brug miniudbud med omtanke og gør det nemmere for indkøberne at købe ind via miniudbud.