Frit valg dokumentation for leverede timer i Aalborg Kommune

Rådsmødet den 27. april 2005

Resumé

1. Denne sag er en opfølgning på Konkurrencerådets afgørelse af 17. december 2003 vedrørende Aalborg Kommunes fastsættelse af timepriser på personlig pleje og praktisk hjælp. Rådet vurderede, at kommunen havde overtrådt konkurrencelovens § 11 a om ulovlig, konkurrenceforvridende støtte. Kommunen havde blandt andet – uden at have dokumentation herfor – fordelt omkostningerne til personlig pleje og praktisk hjælp på et højere antal leverede timer, end hvad der måtte anses for at være realistisk.

2. Aalborg Kommune blev derfor meddelt et påbud om at bringe den ydede støtte til ophør. Kommunen tilkendegav, at den ville opfylde påbuddet ved at indregne den faktisk anvendte tid dokumenteret gennem en stikprøveundersøgelse, dvs. både på personlig pleje og praktisk hjælp. Baggrunden for denne sag er, at Aalborg Kommune kun delvist har efterkommet denne del af rådets afgørelse af 17. december 2003.

3. Frit valg af personlig pleje og praktisk hjælp er reguleret af de såkaldte fritvalgsregler i serviceloven. Formålet med fritvalgsreglerne er at sikre borgeren medbestemmelse og medindflydelse på hjælpen. Reglerne skal bl.a. give valgfrihed mellem flere leverandører af personlig pleje og praktisk hjælp og skabe en mere gennemsigtig og effektiv forvaltning af hjemmeplejen, bl.a. ved at sikre lige konkurrencevilkår mellem kommunale og private leverandører på området.

4. Ifølge fritvalgsreglerne skal en kommunalbestyrelse derfor enten 1) godkende og indgå kontrakt med enhver leverandør, der opfylder de fastsatte kvalitets- og priskrav, eller 2) bringe leverandøropgaverne i udbud. Aalborg Kommune anvender godkendelsesmodellen og skal derfor fastsætte timepriser svarende til kommunens gennemsnitlige omkostninger ved én times hjemmehjælp leveret i hjemmet. Disse timepriser anvendes samtidig som afregningsgrundlag til de godkendte private leverandører sammen med de nærmere betingelser i kontrakten mellem kommunalbestyrelsen og den enkelte private leverandør.

5. For at fritvalgsordningen skal fungere optimalt og sikre en fri og lige konkurrence, er det essentielt, at de fastsatte timepriser afspejler de faktiske og reelle omkostninger, som kommunen har ved at levere de pågældende ydelser. Hvis en kommunalbestyrelse ikke medtager samtlige omkostninger, eller hvis omkostningerne fordeles på et for højt antal leverede timer, vil timeprisen være fastsat for lavt, og konkurrencen forvrides til ugunst for de private leverandører. Der er dermed tale om ulovlig, konkurrenceforvridende støtte i strid med konkurrencelovens § 11 a.

6. En sådan konkurrenceforvridende støtte kan medføre, at private aktører i sidste ende fortrænges fra markedet, og at brugeren som følge heraf har færre leverandører at vælge imellem. En korrekt fastsat timepris er dermed en forudsætning for, at frit valgs ordningen bliver en succes, og at brugeren har et reelt frit valg.

7. Rådets afgørelse medførte, at Aalborg Kommune hævede prisen på praktisk hjælp fra 170 kr. til 177 kr. For at dokumentere, at Aalborgs timepriser svarer til kommunens gennemsnitlige langsigtede omkostninger og herved efterkomme Konkurrencerådets afgørelse af 17. december 2003, har Aalborg Kommune gennemført en stikprøveundersøgelse for praktisk hjælp. Stikprøveundersøgelsen er kontrolleret af en statsautoriseret revisor både for så vidt angår metode og resultat.

8. Konkurrencestyrelsen har analyseret den gennemførte stikprøveundersøgelse. Analysen viser, at undersøgelsen er behæftet med en række fejl. Konkret har konkurrencestyrelsen fundet eksempler på, at antallet af minutter, der anvendes hos de ældre, overstiger det antal minutter, som hjemmehjælperen har fået løn for. Der er ligeledes eksempler på, at der er anført leverede minutter, hvor medarbejderen ikke har været på arbejde, og når der korrigeres for manglende eller fejlagtige data, anvendes der visiterede minutter i stedet for leverede minutter. Såvel Aalborg Kommune og den statsautoriserede revisor har erkendt disse fejl. Fejlene medfører, at undersøgelsen viser en kunstig høj effektivitet hos de ordinært ansatte medarbejdere. Endvidere er Aalborg Kommune efterfølgende blevet opmærksomme på, at kommunen har lavet endnu en metodefejl i forbindelse med beregningen af BTP’en[1], der er udtryk, for hvor meget af den tid medarbejderen er på arbejde, der anvendes ude hos brugeren. Denne fejl trækker i den modsatte retning.

9. Konkurrencestyrelsens analyse af stikprøveundersøgelsen viser derfor, at der er fejl, der påvirker BTP i både positiv og negativ retning. Resultatet af stikprøven ændrer sig derfor ikke mærkbart, selvom disse fejl korrigeres. Den korrigerede stikprøveundersøgelse viser således, at Aalborg Kommune har en BTP for ordinært ansatte på ca. 61. Konkurrencestyrelsen finder det kritisabelt, at disse fejl optræder i stikprøven. Styrelsen skal påpege, at det er en ren tilfældighed, at fejlene samlet set ikke får betydning for den samlede BTP og dermed for timeprisen i fritvalgsordningen.

10. I den af kommunen udarbejdede stikprøveundersøgelse indgår ikke personer i jobtræning. Hvis undersøgelsen skal udgøre et repræsentativt grundlag for kommunens faktiske og reelle omkostninger ved levering af praktisk hjælp, skal personer i jobtræning også indgå i undersøgelsen. Personer i jobtræning udgøres i Aalborg Kommune af ”forsikrede ledige” og ”virksomhedspraktikanter”. Når jobtræningspersoner indregnes efter samme principper som gælder for private leverandører, jf. rådets afgørelse af 17. december 2003, udgør de tilsammen 15,3 % af de totale løntimer, og når det endvidere lægges til grund, at ”forsikrede ledige” og ”virksomhedspraktikanter” har en BTP på hhv. 53,7 og 35, kan den samlede BTP for praktisk hjælp opgøres til ca. 57. Når denne samlede BTP på ca. 57 lægges til grund for prisberegningen, vurderer styrelsen, at det svarer til den pris på 198 kr., som Aalborg Kommune på nuværende tidspunkt anvender for praktisk hjælp.

11. Styrelsen vurderer samlet, at der kan stilles spørgsmål ved den gennemførte stikprøveundersøgelses repræsentativitet, validitet og resultat. Konkurrencestyrelsen har dog i det konkrete tilfælde valgt at acceptere, at undersøgelsen kan danne udgangspunkt for opgørelsen af timeprisen i det omfang, der konkret bliver korrigeret for fejlene. Dette skal ses i lyset af, at kommunen alligevel snart skal gennemføre en ny stikprøveundersøgelse for at opfylde kravet i fritvalgsreglerne om at justere timeprisen mindst én gang om året. Timeprisen skal fastsættes med udgangspunkt i den leverede tid.

12. For så vidt angår ydelsen ”personlig pleje” har Aalborg Kommune endnu ikke kunnet gennemføre en stikprøveundersøgelse med et brugbart resultat. Konkurrencestyrelsens udgangspunkt er fortsat, at Aalborg Kommune skal dokumentere den faktisk leverede tid i overensstemmelse med frit valgs reglerne, og at timepriserne skal baseres på resultatet heraf. Efter frit valgs reglerne kan kommunen enten dokumentere den faktisk leverede tid ved registrerede data eller ved gennemførsel af en stikprøveundersøgelse.

13. Konkurrencestyrelsen vil derfor som opfølgning på denne sag bede Aalborg Kommune, om at fremsende oplysninger om det leverede antal timer i overensstemmelse med frit valgs reglerne, så det er muligt for Konkurrencerådet at afgøre, om det fastsatte priskrav indeholder konkurrenceforvridende støtte i strid med konkurrencelovens § 11a. Disse oplysninger vil blive indhentet med henvisning til Konkurrencelovens § 17. Oplysningerne om det leverede antal timer skal danne grundlag for beregningen af timeprisen.

14. Vælger Aalborg Kommune også i fremtiden at dokumentere den leverede tid ved at gennemføre stikprøveundersøgelser, må det kræves, at disse undersøgelser bliver repræsentative og valide med hensyn til omfang, validitet af data, mv. Konkurrencestyrelsen skal derfor anbefale Aalborg Kommune at anvende Socialministeriets og KL’s BTP-model[2].

Afgørelse

15. For så vidt angår ydelsen praktisk hjælp i rengøringsordningen meddeles det Aalborg Kommune, at Konkurrencerådet på baggrund af de oplysninger, der er tilvejebragt gennem kommunens stikprøveundersøgelse med de korrektioner, som Konkurrencestyrelsen efterfølgende har foretaget, ikke finder, at det fastsatte priskrav indeholder konkurrenceforvridende støtte i strid med konkurrencelovens § 11a. Konkurrencerådet vil derfor ikke gå videre med sagen.

Sagsfremstilling

16. Nærværende sag er en opfølgning på Konkurrencerådets afgørelse af 17. december 2003 vedrørende Aalborg Kommunes fastsættelse af timepriser på personlig pleje og praktisk hjælp i medfør af fritvalgsreglerne på hjemmeplejeområdet.[3]

17. Bestemmelserne om frit valg af leverandører af personlig og praktisk hjælp følger af servicelovens §§ 75 c-75 e.[4] Formålet med reglerne er blandt andet at sikre en fri og lige konkurrence mellem kommunale og private leverandører på området.

18. Aalborg Kommune har valgt at anvende den såkaldte godkendelsesmodel og skal derfor fastsætte en timepris (priskrav), som skal svare til de gennemsnitlige langsigtede omkostninger, som den kommunale leverandørvirksomhed har ved levering af personlig og praktisk hjælp.[5] Med andre ord er timeprisen udtryk for kommunens gennemsnitlige omkostninger ved at levere én times ydelse i hjemmet.

19. Samtidig er timeprisen den pris, som den kommunale myndighed skal anvende ved afregning af de godkendte private leverandørers levering af personlig pleje og praktisk hjælp. Efter bekendtgørelsens § 18 skal kommunalbestyrelsen betale alle godkendte leverandører af personlig og praktisk hjælp i overensstemmelse med de offentliggjorte priskrav og de nærmere betingelser i kontrakten. I fritvalgsordningen konkurreres der derfor ikke på prisen.

20. Udgangspunktet for fritvalgsreglerne er, at der ikke må ske konkurrenceforvridning mellem leverandørerne. Hvis en kommune ikke medtager samtlige gennemsnitlige langsigtede omkostninger, når kommunen fastsætter prisen, vil der derfor være tale om ulovlig, konkurrenceforvridende støtte i strid med konkurrencelovens § 11a. Det følger således af fritvalgsreglerne, at klage over, at de fastsatte priskrav vedrørende godkendelsesmodellen indeholder konkurrenceforvridende støtte, kan rettes til Konkurrencestyrelsen.[6]

21. Konkurrencerådet vurderede i afgørelsen af 17. december 2003, at såfremt de beregnede timepriser ikke dækker kommunens reelle omkostninger ved at levere én times ydelse i hjemmet, indebærer det, at der ydes ulovlig støtte ved hjælp af offentlige midler til den kommunale virksomhed. En sådan støtte er konkurrenceforvridende, fordi den stiller den private virksomhed i en urimelig konkurrencesituation. Enten må den private søge at kompensere for den lave pris ved at være mere effektiv end den kommunale virksomhed, og derved arbejde under ulige vilkår, eller den private virksomhed må aflønne indehaver eller medarbejdere lavere end i kommunen, eller den private virksomhed må opgive at påtage sig arbejdet.

22. Er timeprisen fastsat forkert og for lavt, kan det medføre at private leverandører må forlade markedet, fordi de konkurrerer på ulige vilkår. Dette kan i sidste ende have konsekvens for brugerens frie valg, idet brugeren får færre leverandører at vælge imellem. For at sikre brugerens frie valg er det således vigtigt, at prisen er fastsat korrekt.

23. I afgørelsen af 17. december 2003 fastslog Rådet, at Aalborg Kommune på to punkter havde overtrådt konkurrencelovens § 11 a. For det første var timeprisen for lav på ydelsen praktisk hjælp som følge af de forskelle, der eksisterer mellem private og offentlige arbejdsgiveres muligheder for at ansætte personer med løntilskud. For så vidt angår dette forhold blev Aalborg Kommune påbudt at bringe den ydede støtte til ophør ved ikke at indregne et større tilskud, end en privat virksomhed ville have mulighed for at opnå ved anvendelse af jobtræningspersoner. Dette påbud efterkom Aalborg Kommune straks, hvilket førte til en stigning i prisen fra 170 kr. til 177 kr.. Endvidere havde kommunen ikke i tilstrækkelig grad dokumenteret, at beregningen af timeprisen var baseret på det antal timer, der rent faktisk blev anvendt ude hos de ældre (fordelingen af omkostninger på det ”korrekte” antal timer), således som frit valg-lovgivningen foreskriver. Ifølge frit valgsreglerne kan kommunen dokumentere den faktiske leverede tid via tidsregistrering eller ved gennemførelse af en stikprøve. [7]

24. I stedet baserede kommunen beregningen af timepriser med udgangspunkt i de visiterede ydelser. De visiterede ydelser er et udtryk for de ydelser, som borgeren har et retskrav på at få leveret, uanset hvor lang tid det tager at udføre ydelserne den pågældende dag. Konkurrencerådet vurderede, at der er en stærk formodning om, at den visiterede tid i gennemsnit er højere end den faktisk leverede tid hos den ældre. Det blev derfor vurderet, at der var tale om konkurrenceforvridende støtte, idet kommunen – uden at have dokumentation herfor – fordelte omkostningerne på et højere antal leverede timer, end hvad der måtte anses for at være realistisk.

25. På baggrund af denne vurdering blev Aalborg Kommune meddelt et påbud om at bringe den ydede støtte til ophør. Aalborg tilkendegav, at kommunen ville opfylde påbuddet ved at indregne den faktisk anvendte tid dokumenteret gennem en stikprøveundersøgelse, dvs. både på praktisk hjælp og personlig pleje. Konkurrencerådet gav en frist på 3 måneder til at efterkomme dette.

26. Siden Konkurrencerådets afgørelse har Konkurrencestyrelsen været i løbende dialog med Aalborg Kommune vedrørende kommunens opfyldelse af rådets afgørelse for så vidt angår beregningen af timepriser baseret på et dokumenteret tidsgrundlag.

27. Aalborg Kommune har gennemført en stikprøveundersøgelse for praktisk hjælp i rengøringsordningen.[8] Stikprøven omfatter udelukkende de ordinært ansatte – ikke jobtræningspersoner. Aalborg Kommune anfører, at resultatet svarer meget præcist til de forudsætninger, der er anvendt i forbindelse med timeprisberegningen for 2004 (dvs. en BTP for ordinært ansatte på 60), og at resultatet derfor ikke giver anledning til ændringer i timeprisen.

28. I forbindelse med Konkurrencestyrelsens analyse af den gennemførte stikprøveundersøgelse er styrelsen blevet opmærksom på en række uregelmæssigheder og fejl. Konkurrencestyrelsen og Aalborg Kommune er for så vidt enige om stikprøveundersøgelsens resultat, men styrelsen finder anledning til at påpege, at stikprøveundersøgelsen er behæftet med en række fejl, samtidig med, at undersøgelsen ikke kan anses som fuldstændig repræsentativ, da jobtræningspersoner ikke indgår i undersøgelsen, og idet den ikke lever op til kravene i BTP-modellen.

29. Styrelsen accepterer dog i den konkrete situation, at stikprøveundersøgelsen kan danne grundlag for opgørelse af timeprisen for praktisk hjælp, hvis der korrigeres for fejl og jobtræningspersoner. Dette skal ses i lyset af, at kommunalbestyrelsen har pligt til mindst èn gang om året at fastsætte priskravet i godkendelsesmodellen. Timeprisberegningen skal baseres på en dokumentation af den leverede tid i perioden, og da Aalborg kommunes stikprøveundersøgelse er gennemført i marts 2004 er kommunen i forbindelse med næste prisregulering alligevel forpligtet til at gennemføre en ny undersøgelse. Hertil kommer, at BTP-modellen først er udviklet efter Aalborg har gennemført stikprøveundersøgelsen.

30. Aalborg Kommune har ved brev til Konkurrencestyrelsen af 22. december 2004 tilkendegivet, at kommunen alligevel har indgået aftale med en ekstern rådgiver om at gennemføre en ny stikprøveundersøgelse inden for praktisk hjælp. I mail til Konkurrencestyrelsen af 9. marts 2005 oplyser kommunen imidlertid, at den nævnte stikprøveundersøgelse er sat i bero pga. den stærke politiske modstand mod tidsregistrering, stregkoder og minuttyrani.

31. For så vidt angår personlig pleje har kommunen to gange forsøgt at gennemføre en elektronisk baseret stikprøveundersøgelse men har pga. tekniske problemer med udstyret og manglende registrering af data ikke opnået et brugbart resultat. Aalborg har foreslået, at kommunen ved timeprisberegningen anvender de visiterede timer[9] +/- afvigelser som hidtil, jf. omsorgssystemet CARE, under forudsætning af at medarbejdere og bistands-plejeledere instrueres i at blive bedre til at tilbagemelde og registrere akutte afvigelser.

32. Konkurrencestyrelsen finder ikke, at en opgørelse på grundlag af omsorgssystemet CARE giver et tilstrækkeligt præcist billede af kommunens reelle og faktiske omkostninger ved levering af personlig pleje. CARE lever ligeledes ikke op til kravene i BTP-modellen. Styrelsen finder derfor, at kommunen skal dokumentere den leverede tid i overensstemmelse med frit valgs reglerne med udgangspunkt i registrerede data eller ved at foretage en stikprøveundersøgelse. Styrelsen har dog accepteret, at Aalborg Kommune afventer iværksættelsen af en eventuel undersøgelse, indtil der foreligger en endelig afklaring med hensyn til den gennemførte stikprøve vedrørende praktisk hjælp i rengøringsordningen.

Høring

33. Sagen har været i høring hos Aalborg Kommune og kommunen har afgivet høringssvar af 5. april 2005, jf. bilag 3. Aalborg Kommunes bemærkninger er indarbejdet i det følgende under de enkelte punkter i afgørelsen i det omfang, kommunen ikke er enig i styrelsens betragtninger.

Vurdering

34. Konkurrencestyrelsen er af den opfattelse, at Aalborg Kommune kun delvist har efterkommet Konkurrencerådets afgørelse af 17. december 2003.

35. Aalborg Kommune blev påbudt at ophøre med at yde den støtte, der foreligger i form af, at kommunen – uden at have dokumentation herfor – fordeler sine omkostninger til personlig pleje og praktisk hjælp på et højere antal leverede timer, end hvad der måtte anses for at være realistisk.

36. Derfor skal kommunen basere sine timeprisberegninger på et dokumenteret grundlag for antallet af leverede timer. Aalborg Kommune har tilkendegivet, at kommunen vil opfylde påbuddet ved at dokumentere den faktisk anvendte tid gennem en stikprøveundersøgelse.

37. Da sagsforløbet vedrørende dokumentation af leverede timer har været forskelligt for de to hovedkategorier af ydelser, foretages den konkurrenceretlige vurdering i det følgende først for den praktiske hjælp i rengøringsordningen, dernæst for den personlige pleje.

Praktisk hjælp i rengøringsordningen

Den gennemførte stikprøveundersøgelse

38. Aalborg Kommune har gennemført en stikprøveundersøgelse for så vidt angår den praktiske hjælp i rengøringsordningen. Undersøgelsen blev gennemført over 4 uger i starten af 2004. I undersøgelsen indgik 15 ordinært ansatte medarbejdere og 382 brugere. I alt blev der foretaget dokumentation af ca. 670 besøg. Undersøgelsen omfattede kun ordinært ansatte, selv om der i rengøringsordningen også indgår jobtræningspersoner.[10] Aalborg Kommune har ved brev af 30. april 2004 forklaret, at kommunen har valgt at holde jobtræningspersonerne ude af stikprøveundersøgelsen, da det vil give en række praktiske problemer med håndteringen af dokumentationsredskabet, bl.a. pga. den store udskiftning af medarbejderne.

39. I undersøgelsen indgår to grupper i rengøringsordningen – Skalborg og Sulsted. Disse to grupper repræsenterer både land- og byområder[11].

40. Uanset hvilket tidspunkt på året en stikprøve bliver foretaget, vil ferie, sygdom mv. i perioden altid afvige fra gennemsnittet på årsbasis. Aalborg Kommune har derfor for at få en så realistisk BTP som muligt, erstattet det registrerede fravær i perioden med et årsgennemsnit. En sådan korrektion er i overensstemmelse med den såkaldte BTP-model[12], der er vejledende for, hvordan en stikprøveundersøgelse kan udføres og behandles. Konkurrencestyrelsen har derfor accepteret denne.

41. Aalborg Kommune har anført, at stikprøveundersøgelsen viser en BTP for ordinært ansatte på 60. Kommunen finder dermed, at undersøgelsen dokumenterer, at de ansatte leverer det antal timer, som de skal ifølge det visiterede. Kommunen mener dermed, at timeprisberegningen, hvor der tages udgangspunkt i totale omkostninger og totale visiterede timer +/- afvigelser, er korrekt.

42. Konkurrencestyrelsen er enig i, at stikprøveundersøgelsen viser en BTP for ordinært ansatte på ca. 61, men finder anledning til at påpege en række problemer ved stikprøveundersøgelsens repræsentativitet, fejl i datagrundlaget/foretagne korrektioner, samt den anvendte metode til beregning af BTP.

Konkurrencestyrelsens bemærkninger vedr. stikprøveundersøgelsens repræsentativitet

43. Som udgangspunkt skal en stikprøveundersøgelse være repræsentativ, både med hensyn til antal hjemmehjælpsmodtagere og plejetyngde, i tidsperiode, og i forhold til medarbejdergrupper mv.[13] Tidsanvendelsen for særlige personalegrupper skal som udgangspunkt indgå i ”fremmødetiden” på lige fod med det øvrige personales tid (dvs. med 100 %).[14] Konkurrencestyrelsen finder derfor, at hvis leverede timer dokumenteres i form af en stikprøveundersøgelse, skal personer i jobtræning også indgå i undersøgelsen for, at denne er repræsentativ.

44. Da personer i jobtræning ikke er medtaget i stikprøveundersøgelsen, er det Konkurrencestyrelsens vurdering, at den gennemførte stikprøveundersøgelse ikke opfylder kravet om at være repræsentativ i forhold til hele ydelseskategorien.

45. Stikprøveundersøgelsen skal ligeledes være repræsentativ i forhold til omgang. I den såkaldte BTP-model anbefales det derfor, at stikprøven som minimum skal omfatte 800 observationer[15]. En observation er i modellen en betegnelse for en medarbejder, der registrerer al sin arbejdstid over en hel vagt. I den gennemførte stikprøveundersøgelse er der foretaget dokumentation af 632 besøg. En vagt vil typisk indeholde mere end et besøg, og det er derfor Konkurrencestyrelsens opfattelse, at stikprøveundersøgelsen indeholder et væsentligt lavere antal observationer end det antal, der anbefales i BTP-modellen. Konkurrencestyrelsen vurderer på baggrund heraf, at stikprøveundersøgelsen heller ikke opfylder kravet om at være repræsentativ i forhold til observationernes omfang.

46. Styrelsen anerkender dog, at gennemførelsen af en ny stikprøveundersøgelse kan være en administrativ og økonomisk byrde for kommunen. Konkurrencestyrelsen har derfor i den konkrete situation valgt at acceptere, at den gennemførte stikprøveundersøgelse kan danne udgangspunkt for en opgørelse af BTP for ordinært ansatte. For at undersøgelsen kan anses som repræsentativ for hele medarbejdergruppen, skal der dog foretages korrektion for, at jobtræningspersoner ikke indgår i stikprøveundersøgelsen, jf. pkt. 81 ff.

47. Styrelsens beslutning om at acceptere den gennemførte stikprøveundersøgelse skal også ses i lyset af kommunens pligt efter fritvalgsreglerne til mindst én gang årligt at fastsætte timeprisen i fritvalgsordningen. Timeprisen skal fastsættes på baggrund af den leverede tid. Aalborg Kommunes stikprøveundersøgelse er gennemført i februar/marts 2004, og kommunen vil således efter fritvalgsreglerne alligevel have pligt til at gennemføre en ny stikprøveundersøgelse i forbindelse med den kommende justering af timeprisen.

48. Konkurrencestyrelsen skal bemærke, at jo mindre repræsentativ stikprøveundersøgelsen er, des mere usikkert bliver undersøgelsens resultat. Ved gennemførelse af stikprøveundersøgelser til brug for fremtidige opgørelser af timeprisen, må det derfor kræves, at stikprøveundersøgelsen skal være repræsentativ og valid med henblik på at mindske resultatets usikkerhed. Det betyder bl.a. at stikprøveundersøgelsens omfang skal øges, at alle medarbejdergrupper – også jobtræningspersoner – skal indgå i undersøgelsen, og at alle registreringer principielt skal foretages korrekt. Konkurrencestyrelsen skal ligeledes anbefale Aalborg Kommune at følge Socialministeriets og KL’s BTP-model ved gennemførelse af fremtidige stikprøveundersøgelser.

Konkurrencestyrelsens bemærkninger vedr. fejl i datagrundlaget/foretagne korrektioner

49. Konkurrencestyrelsen har gennemgået hele datagrundlaget fra stikprøveundersøgelsen. Styrelsen har ved denne gennemgang sammenlignet medarbejdernes leverede minutter pr. arbejdsdag ifølge stikprøveundersøgelsen med det antal minutter, som de pågældende medarbejdere ifølge opgørelsen skulle være på arbejde den pågældende dag.

50. Konkurrencestyrelsen har ved denne gennemgang fundet en række fejl, der beviker, at stikprøveundersøgelsen viser en kunstig høj BTP. Fejlene kan generelt placeres indenfor 3 kategorier:

1. Antallet af leverede minutter overstiger antallet af lønminutter
2. Der er anført leverede minutter, hvor medarbejdere ikke har været på arbejde (dvs. lønminutter = 0).
3. Der anvendes visiterede minutter i stedet for faktisk leverede minutter, når der korrigeres for manglende eller fejlagtige data.

 

Ad 1): Antallet af leverede minutter overstiger antallet af lønminutter

51. I forbindelse med udførelse af praktisk hjælp i Aalborg Kommune anvendes de enkelte medarbejderes tid primært til selve leveringen af ydelser ude hos de enkelte brugere. En del af arbejdstiden anvendes imidlertid til andre formål såsom transporttid mellem de enkelte brugere, møder blandt medarbejderne m.m.

52. Det ligger således i sagens natur, at antallet af leverede minutter må udgøre en andel af det samlede antal lønminutter, den enkelte medarbejder er på arbejde.

53. Aalborg Kommune har imidlertid i deres dokumentationsmateriale observationer, hvor antallet af leverede minutter overstiger antallet af lønminutter. Dette svarer således til, at en given medarbejder har været til stede hos de enkelte brugere i længere tid, end der er givet løn for den givne dag. Hertil skal lægges transporttid m.m.

54. Såfremt sådanne observationer accepteres, svarer det til at acceptere, at medarbejderne i Aalborg Kommune udfører en del af deres arbejde uden at få løn for det. Eftersom dette ikke er tilfældet, påvirkes BTP fejlagtigt i positiv retning som følge af disse observationer.

55. Konkurrencestyrelsen har derfor ikke accepteret observationer, hvor antallet af leverede minutter overstiger antallet af lønminutter. Konkurrencestyrelsen har imidlertid valgt at acceptere de observationer, hvor forholdet mellem de to udgør op til og med 100 pct., selv om nogle af disse observationer også må anses for at være urealistisk høje.

56. Aalborg Kommune har hertil bemærket, at der i en række tilfælde godt kan være en meget tæt sammenhæng mellem leveret tid og løntid. Dette kan fx ske ved levering af stor rengøring på syv timer i træk eller hvor en medarbejder på en arbejdsdag har tre besøg blandt borgere, der bor dør om dør, eksempelvis i ældreboligbyggeri.

57. Konkurrencestyrelsen vil ikke udelukke, at sådanne tilfælde kan forekomme, og da styrelsen ikke har bevis for det modsatte, har styrelsen valgt at acceptere disse observationer.

Ad 2): Der er anført leverede minutter, hvor medarbejdere ikke har været på arbejde

58. Der er for en række observationers vedkommende registreret leverede minutter på trods af, at den enkelte medarbejder har haft fri den pågældende dag. Eftersom medarbejderen har fri, har der for disse observationer derfor været anført nul lønminutter.

59. Dette svarer således til en uendelig høj BTP for den enkelte observation, eftersom der ifølge dokumentationsmaterialet er leveret minutter hos brugerne, uden at den pågældende medarbejder har været på arbejde.

60. For at give et konkret eksempel på problemstillingen kan der henvises til personen XXXX. Denne person har fri hver onsdag. Antallet af lønminutter er derfor sat til nul hver onsdag. For tre af de fire onsdage anføres der derimod i alt 1.098 leverede minutter (svarende til godt 18 timer). Problemstillingen er gengivet i tabel 1 nedenfor:

Tabel 1: Leverede minutter og lønminutter for personen XXXX

Dato	18-02 (ons. uge 8)	25-02 (ons. uge 9)	03-03 (ons. uge 10)	10-03 (ons. uge 11)	I alt
Anført leverede min	0 (Plfri)	395	430	261	1.098
Lønminutter	0 (Plfri)	0 (Plfri)	0 (Plfri)	0 (Plfri)	0

Anm.: ”Plfri” er Aalborg Kommunes forkortelse af ”planlagt fri”.

61. For observationerne gengivet i tabel 1 er der således blevet anført leverede minutter samtidig med, at antallet af lønminutter er sat til nul. Dette påvirker fejlagtigt BTP i positiv retning. Problemstillingen går igen for en række yderligere observationer, jf. bilag 4.

62. Konkurrencestyrelsen har derfor ikke accepteret disse observationer.

Ad 3): Der anvendes visiterede minutter i stedet for faktisk leverede minutter, når der korrigeres for manglende eller fejlagtige data

63. I forbindelse med stikprøven er der en række observationer, der må udgå, som følge af fejl i måleudstyr m.m. Aalborg Kommune har i stedet for disse observationer indsat værdier for visiteret tid. Eftersom den visiterede tid svarer til en BTP på 60, ville sådanne korrektioner fejlagtigt påvirke stikprøvens BTP så den nærmer sig 60. Hvis stikprøvens BTP var mindre en 60 ville BTP’en således blive påvirket i positiv retning, og hvis stikprøvens BTP var større end 60 ville BTP’en blive påvirket i negativ retning. I det konkrete tilfælde ændrer det dog ikke undersøgelsens resultat væsentligt.

For igen at give et konkret eksempel på problemstillingen henvises der til personen XXXX, der i uge 8 tilsyneladende har visse problemer med måleudstyret. Ifølge rådata fra måleudstyret leverer XXXX i uge 8 i alt 3.780 minutter, men får kun løn svarende til 2.220 minutter, jf. tabel 2.

Tabel 2: Rådata for personen XXXX for uge 8

Dato	16-02	17-02	18-02	19-02	20-02	I alt
Anført leverede min.	814	804	829	729	604	3.780
Lønminutter	420	480	450	450	420	2.220

64. På baggrund af rådata kan der for XXXX således beregnes en direkte brugertidsprocent – ikke korrigeret for fravær – på godt 170.[16] Det svarer til en BTP på godt 127, når der korrigeres for de timer, hvor medarbejderen har været fraværende.

65. Aalborg Kommune har imidlertid selv konstateret, at der for denne person ikke kan være tale om så mange leverede minutter i uge 8, når der tages højde for, hvor længe denne person har været på arbejde.

66. Aalborg Kommune har af den grund valgt at korrigere antallet af leverede minutter for XXXX i uge 8. Den af kommunen gennemførte korrektion består i at anføre antallet af de visiterede minutter i stedet for antallet af de ifølge stikprøven leverede minutter. For XXXX indebærer dette korrektionerne angivet i tabel 3 nedenfor.

Tabel 3: Korrigerede data for personen XXXX for uge 8

Dato	16-02	17-02	18-02	19-02	20-02	I alt
Visiterede min.	420	394	420	421	376	2.031
Lønminutter	420	480	450	450	420	2.220

67. På baggrund af de korrigerede tal i tabel 3 kan der beregnes en direkte brugertidsprocent for XXXX i uge på godt 91 pct., hvilket svarer til en BTP på godt 65, når der korrigeres for fravær.

68. Problemet med at anvende de visiterede minutter som erstatning for de kasserede rådata er, at dette fører til en ukorrekt BTP.[17]

69. KS har til forskel fra Aalborg Kommune valgt at fjerne de fejlbehæftede observationer fra stikprøveundersøgelsen, og har i stedet baseret estimationen af BTP på undersøgelsens resterende observationer. Observationer hvor der anføres visiterede minutter er således ikke blevet accepteret af KS.

Konkurrencestyrelsens bemærkninger vedr. den anvendte metode til at beregne BTP

70. Aalborg Kommune er i marts 2005 blevet opmærksom på endnu en fejl i metoden, kommunen har anvendt til beregning af BTP. Denne fejl trækker i modsat retning for så vidt angår kommunens samlede BTP på praktisk hjælp. Aalborg Kommune har således i forbindelse med stikprøveundersøgelsen beregnet BTP som den direkte brugertidsprocent fratrukket det gennemsnitlige fravær målt i procent. Dette svarer til, at alt fravær modregnes i den tid, som medarbejderen er ude ved brugeren. En del af den tid medarbejderen er fraværende skulle også anvendes på andet end direkte brugertid, fx ferie, afspadsering mm. Den anvendte metode giver således ikke et korrekt og retvisende billede af kommunens BTP, idet BTP fejlagtigt kommer til at fremstå lavere end den reelt er.

71. Aalborg Kommune påpeger i kommunens høringssvar, jf. bilag 3, at den metode, som Aalborg hidtil har anvendt, ikke er i overensstemmelse med den metode, som anvises i den såkaldte BTP-model[18]. Ifølge denne model skal BTP beregnes som en sammenvægtning af den direkte brugertid i procent af fremmødetiden, der er et udtryk for, hvor meget af den tid medarbejderen er på arbejde, der anvendes ude hos brugeren, og fremmødetidsprocenten, der er et udtryk for den tid, hvor personalet står til rådighed for arbejdspladsen.[19]

72. I forhold til Aalborg Kommunes ukorrigerede stikprøveundersøgelse medfører brugen af den anvendte (forkerte) metode, at stikprøveundersøgelsen viser en BTP på ca. 60, mens BTP ved anvendelse af den korrekte metode fra BTP-modellen viser en BTP på ca. 65.

73. Konkurrencestyrelsen er enig med Aalborg Kommune i, at den metode, der anbefales i BTP-modellen, skal anvendes ved beregning af BTP, efter at stikprøveundersøgelsen er korrigeret for de fejl og uregelmæssigheder, som styrelsen har konstateret.

Stikprøveundersøgelsens korrekte resultat

74. De gennemførte korrektioner af stikprøveundersøgelsen påvirker BTP i både opadgående og nedadgående retning. Når den gennemførte stikprøveundersøgelse korrigeres for de ovenfor nævnte tre fejlkilder samt metodefejlen i forbindelse med beregning af BTP’en bliver restultatet en BTP for ordinært ansatte på ca. 61.

75. Konkurrencestyrelsen skal i den forbindelse bemærke, at det er kritisabelt, at stikprøveundersøgelsen er behæftet med disse fejl. Styrelsen skal samtidig påpege, at det er en ren tilfældighed, at disse fejl ikke har nogen betydning for stikprøveundersøgelsens samlede resultat og dermed for timeprisen i fritvalgsordningen for praktisk hjælp.

76. I forlængelse heraf bemærkes det, at Aalborg Kommune har fået den gennemførte, ukorrigerede stikprøveundersøgelse kontrolleret af kommunens statsautoriserede revisor, Ernst & Young. I erklæring af 31. marts 2004, jf. bilag 5 udtrykker Ernst & Young, ”at de tilvejebragte data, gennemførte korrektioner og foretagne beregninger danner et troværdigt grundlag for at dokumentere den faktiske ATA-tid i rengøringsordningen i Ældre- og handicapforvaltningen, Aalborg Kommune”.

77. Konkurrencestyrelsen har stillet sig uforstående overfor, hvordan der kan foreligge en revisorerklæring, der blåstempler stikprøveundersøgelsen for så vidt angår tilvejebragte data, gennemførte korrektioner og foretagne beregninger, når styrelsen har været i stand til at dokumentere, at disse er fejlbehæftet. Styrelsen har derfor drøftet revisorerklæringen med Ernst & Young på et møde i Konkurrencestyrelsen den 18. marts 2005 med henblik på at få Ernst & Young til at trække den afgivne revisorerklæring tilbage.

78. Ernst & Young har ved brev af 5. april 2005, jf. bilag 6, som opfølgning på mødet i Konkurrencestyrelsen, anført, at firmaet ikke finder grundlag for at trække erklæringen af 31. marts 2004 tilbage. Dette skyldes, at Ernst & Young er enige i den omberegning, som Aalborg Kommune har foretaget i kommunens høringssvar, og at omberegningen ikke i væsentlig grad ændrer undersøgelsens resultat. Omberegningen er foretaget på baggrund af Konkurrencestyrelsens korrektioner af datagrundlaget, og Ernst & Young har på forespørgsel bekræftet, at firmaet kan tilslutte sig styrelsens korrektioner.

79. I brevet af 5. april 2005 anfører Ernst & Young endvidere, at erklæringen er en gennemgang og ikke en revision. Erklæringen skal ligeledes ikke ses som en garanti for, at der ikke kan fremfindes forhold, som efterfølgende må anses for at være en fejlfortolkning af beregningsgrundlaget.

80. Konkurrencestyrelsen finder i den forbindelse anledning til at kritisere det forhold, at Ernst & Young først og fremmest har overset en række åbenlyse fejl i forbindelse med gennemgangen af Aalborg Kommunes stikprøveundersøgelse, og dernæst at Ernst & Young ikke finder anledning til at trække revisorerklæringen tilbage med henvisning til, at disse fejl tilfældigvis ikke har nogen samlet effekt for stikprøveundersøgelsens resultat. At de konstaterede fejl i stikprøveundersøgelsen ikke har nogen væsentlig betydning for stikprøveundersøgelsens samlede resultat, ændrer efter Konkurrencestyrelsens vurdering ikke på, at Ernst & Young burde have opdaget og reageret på fejlene i forbindelse med firmaets gennemgang af stikprøveundersøgelsen.

Korrektion for at jobtræningspersoner ikke indgår i stikprøveundersøgelsen

81. En ikke uvæsentlig del af ydelsen praktisk hjælp i rengøringsordningen udføres af jobtræningspersoner. Denne medarbejdergruppe indgår ikke i den gennemførte stikprøve. Som nævnt ovenfor i punkt 46 finder Konkurrencestyrelsen, at den gennemførte stikprøveundersøgelse kan accepteres som dokumentation for BTP for de ordinært ansatte, og at det ikke er nødvendigt for Aalborg Kommune at gennemføre en ny stikprøveundersøgelse til belysning af sagen[20]. Ved beregningen af timeprisen skal der dog tages højde for, at der indgår jobtræningspersoner med en lavere BTP ved levering af den samlede ydelse praktisk hjælp i rengøringsordningen.

82. Aalborg Kommune har jf. bilag 7 oplyst, at jobtræningspersoner udgøres af medarbejdergrupperne ”forsikrede ledige” og ”virksomhedspraktikanter”. Disse udfører tilsammen 11 % af den samlede ydelse praktisk hjælp i rengøringsordningen. Resten leveres af ordinært ansatte. I den forbindelse bemærkes det at, at Aalborg Kommune har en kategori af ansatte, der benævnes ”fiktive ansatte” med en BTP på 60, jf. bilag 7. Konkurrencestyrelsen har ikke accepteret denne kategori af fiktive ansatte og har ved behandlingen af sagen valgt at se helt bort fra gruppen. Konkurrencestyrelsen stiller sig uforstående og undrende overfor denne kategori, som leverer ca. 5 pct. af den totale faktisk leverede tid. Aalborg Kommune er ikke kommet med bemærkninger hertil i kommunens høringssvar.

Beregning af BTP for hele medarbejdergruppen

83. Indledningsvist er det nødvendigt at udregne den samlede ydelses BTP (de forsikrede lediges BTP på 53,7 og virksomhedspraktikanternes BTP på 35 skal vægtes sammen med de ordinært ansattes BTP på ca. 61).

84. Selv om de forsikrede ledige og virksomhedspraktikanterne udfører 11 pct. af de samlede ydelser, er det som udgangspunkt gruppernes andel af den totale ”fremmødetid”, der skal opgøres for at få et realistisk billede af tidsanvendelsen for den totale ydelse.[21]

85. Dette kan forklares ved, at den samlede BTP er udtryk for samtlige medarbejderes leverede timer hos brugerne i forhold til samtlige medarbejderes løntimer. Derfor skal vægtningsgrundlaget for den gennemsnitlige BTP være jobtræningspersonernes andel af fremmødetid/løntimer – ikke andelen af udførte opgaver. Forholdet mellem udførte opgaver af jobtræningspersoner henholdsvis ordinært ansatte kan være stabilt selv om f.eks. jobtræningspersonernes antal ændrer sig. Hvis f.eks. jobtræningspersonernes BTP halveres, skal der dobbelt så mange jobtræningspersoner til at levere samme mængde opgaver. En sådan ændring har ingen betydning i jobtræningspersonernes andel af de totale udførte opgaver, hvorimod det har en væsentlig betydning i deres andel af total fremmødetid/løntimer og den samlede ydelses BTP.

86. Aalborg Kommune har oplyst, at de forsikrede ledige og virksomhedspraktikanterne udgør hhv. 3,18 og 12,87 pct. af de totale løntimer, jf. bilag 7. Forudsat at de forsikrede ledige og virksomhedspraktikanterne indgår ved beregning af den samlede BTP med en BTP på hhv. 53,7 og 35, kan ydelsens samlede BTP udregnes til ca. 57, jf. bilag 8.

87. Styrelsen skal i den forbindelse bemærke, at det er den samlede BTP, der skal indregnes ved fastsættelsen af timeprisen i fritvalgsordningen. Lægges den samlede BTP på ca. 57 til grund for timeprisberegningen, vurderer styrelsen, at prisen svarer til den pris, som Aalborg Kommune på nuværende tidspunkt afregner leverandører af praktisk hjælp til.

88. Endelig skal det nævnes, at en BTP, der er væsentlig højere end 53,7, blev anset for urealistisk i Konkurrencerådets afgørelse af 17. december 2003. Vurderingen af, om en høj BTP er realistisk, blev foretaget med udgangspunkt i en undersøgelse om tidsregistrering i hjemmeplejen fra 2001 foretaget af Kommunernes Landsforening, der når frem til en realistisk BTP i hjemmeplejen på 53,7[22]. Undersøgelsen omfattede en tidstest af hjemmeplejen i landets fire største kommuner for ydelserne personlig pleje og praktisk hjælp. BTP’en i forbindelse med praktisk hjælp er erfaringsmæssigt højere end BTP’en for personlig pleje. Alene det forhold, at den beregnede BTP kun angår ydelsen praktisk hjælp, kan være en årsag til afvigelsen.

89. Aalborg Kommune har i kommunens høringssvar anført at kommunens rengøringsordning på en række punkter adskiller sig fra de ”normale” forhold i hjemmeplejen. De væsentligste punkter er, at medarbejderne ikke har ret til at holde betalt frokostpause, at arbejdsindsatsen er strategisk tilrettelagt for at undgå spildtid, samt en organisatorisk opbygning, der sætter stor fokus på omkostningsminimering og effektiv arbejdstilrettelæggelse.

90. Konkurrencestyrelsen kan ikke udelukke, at disse forhold kan have en gunstig effekt på hjemmeplejens BTP, og anser i sig selv ikke, at en BTP på ca. 57 er urealistisk i Aalborg Kommune, hvis den tager afsæt i det udførende personale.

Personlig pleje

91. Aalborg Kommune har to gange forsøgt at gennemføre en stikprøveundersøgelse på personlig pleje men har ikke opnået et brugbart resultat. Aalborg Kommune har oplyst, at stikprøveundersøgelsen første gang mislykkedes pga. tekniske problemer med udstyret som følge af, at udstyret i form af de anvendte mobiltelefoner og elektroniske penne påvirkede hinanden under opladning. Anden gang mislykkedes stikprøveundersøgelsen pga. manglende registrering af data.

92. Kommunen har oplyst, at det ikke på nuværende tidspunkt betragtes som muligt at lave en ordentlig elektronisk stikprøve. Kommunen ønsker derfor som hidtil at basere timeprisberegningen på tal fra omsorgssystemet CARE (dvs. visiterede timer +/- afvigelser). Kommunen har i sit høringssvar anført, at CARE giver et meget retvisende billede af den leverede tid, idet kommunen har indskærpet overfor kommunens medarbejdere, at alle afvigelser over 5 minutter skal indrapporteres til kommunen, der herefter manuelt skal registrere det i CARE.

93. Aalborg Kommune finder, at CARE er egnet som basis for timeprisberegningerne. Kommunen har anført, at den helt store fordel ved at bruge registreringerne i CARE er, at der ikke kun er tale om en stikprøve, men en løbende og fuldstændig registrering af ydelserne.[23] Endvidere oplyser kommunen, at de registrerede timer i CARE allerede anvendes som afregningsgrundlag i forhold til både interne og eksterne leverandører. Kommunen anfører, at dette tilskynder til en høj grad af datadisciplin, både i forbindelse med indberetning af afvigelser hos leverandøren og i form af kontrol fra kommunens myndighedsfunktion. Kommunen har dog bl.a. på et møde d. 24. juni 2004 erkendt, at afvigelser ikke registreres fra den visiterede tid i en grad, der giver et retvisende billede af de reelt leverede timer.

94. Det fremgår af fritvalgsreglerne, at det ikke er tilstrækkeligt at lægge visitationen til grund ved fastsættelse af den leverede tid.[24]. Det skyldes, at det ikke kan undgås, at der opstår forstyrrelser i driften, som gør, at målet om at være hos de ældre i den visiterede tid ikke kan opfyldes. Hertil kommer, at den visiterede tid er et udtryk for kommunens skøn over, hvor lang tid hjemmehjælpen formodes at være om at udføre ydelsen, og den visiterede tid er derfor kun af vejledende karakter. At anvende visiteret tid er i modstrid med fritvalgsreglernes krav om, at der skal tages udgangspunkt i de faktiske forhold, og at der skal ligge registrerede data eller stikprøver til grund for beregningen af timepriser.

95. Det essentielle for Konkurrencerådets vurdering af, om der foreligger støtte i strid med konkurrencelovens § 11a er imidlertid, at dokumentationen giver et retvisende billede af de faktiske forhold og derved sætter Konkurrencerådet i stand til at vurdere, om der foreligger støtte eller ej.

96. Det er Konkurrencestyrelsens opfattelse, at registrerede data om samtlige leverede timer ikke nødvendigvis behøver være ensbetydende med et egentlig tidsregistreringssystem/stregkodesystem, hvor samtlige medarbejdere registrerer samtlige besøg hos de ældre. I forhold til et bevis for, om der foreligger støtte i strid med konkurrencelovens § 11a, vil et omsorgssystem/planlægningsredskab som udgangspunkt kunne være lige så anvendeligt som dokumentation for antallet af leverede timer under forudsætning af, at der foreligger sikkerhed og dokumentation for, at alle afvigelser i forhold til det visiterede bliver registreret løbende og konsekvent.

97. Styrelsen finder imidlertid ikke, at Aalborg Kommune har kunnet forelægge en sådan sikkerhed eller dokumentation for så vidt angår registreringer i CARE. Dette skyldes først og fremmest, at Kommunen kun registrerer afvigelser over 5 minutter, jf. kommunens høringssvar i bilag 3. I den forbindelse bemærkes det, at den såkaldte BTP-model ikke opererer med en sådan bagatelgrænse. Det påpeges tværtimod, at det er vigtigt, at notere den faktiske tid, og at dagens opgaver noteres i minutter ud for de anførte kategorier[25]. Dernæst må det lægges til grund, at Aalborg Kommune selv på et møde med Konkurrencestyrelsen den 24. juni har oplyst, at datadisciplinen kan blive bedre.

98. Konkurrencestyrelsen vurderer herudover, at afregning efter visiterede timer +/- afvigelser ikke er en sikkerhed for, at den kommunale leverandør altid foretager tilbagemelding og registrering af afvigelser. Nedadgående afvigelser vil jo i princippet betyde færre ”budgetkroner” til den pågældende afdeling. Trods det kontraktretlige forhold og den gensidige respekt og tillid, der må antages at gælde mellem medarbejdere, afdelingsledere og den kommunale ordregiver, vil der kunne tænkes tilfælde, hvor der ikke sker registrering af afvigelser – og især ikke af de afvigelser, der får arbejdsindsatsen eller regnskabet til at se ”dårligere” ud end budgetteret.

99. Aalborg Kommune har i kommunens høringssvar anført, at det, at datadisciplinen kan blive bedre, ikke er ensbetydende med, at den på nuværende tidspunkt er dårlig. Kommunen mener endvidere, at oplysningen om at datadisciplinen kan blive bedre er taget ud af ”den sammenhæng, den blev brugt i og har aldrig været ment sådan, at registreringerne ikke kan bruges som dokumentation for prisberegningen”, jf. bilag 3. Kommunen tilføjer, at dette blot er en erkendelse af, at der i en organisation med 4.000 ansatte medarbejdere kan forekomme situationer, der bevirker, at registreringerne ikke kan blive 100 pct. nøjagtige, men at der er gennemført initiativer, der skal sikre, at kommunen kommer meget tæt på.

100. Konkurrencestyrelsen mener, at udtalelsen skal ses i lyset af mødets formål, hvor et af emnerne netop var at drøfte, i hvilket omfang CARE kunne accepteres som tidsregistrering.

101. Af høringssvaret fremgår det ligeledes, at Kommunen har igangsat initiativer, der skal skærpe datadisciplinen. Ligeledes planlægger Kommunen at involvere Socialministeriet og KL i en dialog om, hvordan det sikres, at Socialministeriets krav til dokumentation kan opfyldes med de elektroniske planlægnings og dokumentationsredskaber, som kommunen har eller er i færd med at investere i.

102. Konkurrencestyrelsen finder det nyttigt, at Aalborg Kommune, Socialministeriet og KL drøfter, hvordan kommunen kan opfylde kravene i fritvalgsreglerne til dokumentation af den leverede tid.

103. Det væsentlige er, at der foreligger den fornødne dokumentation for antallet af leverede timer. Konkurrencestyrelsen finder ikke, at omsorgssystemet CARE under de nuværende omstændigheder udgør den fornødne dokumentation for tidsanvendelsen. Derimod finder styrelsen, at der foreligger den fornødne dokumentation, såfremt der gennemføres en stikprøveundersøgelse, der opfylder alle kravene og principperne i BTP-modellen.

104. Konkurrencestyrelsens udgangspunkt er derfor fortsat, at Aalborg Kommune skal dokumentere den faktisk leverede tid i overensstemmelse med frit valgs reglerne, og at timepriserne skal baseres på resultatet heraf. Efter frit valgs reglerne kan kommunen enten dokumentere den faktisk leverede tid ved registrerede data eller ved gennemførsel af en stikprøveundersøgelse.

105. I princippet er en manuel stikprøveundersøgelse lige så valid som en elektronisk, og styrelsen vil som udgangspunkt være lige tilfreds, uanset om dokumentation for det leverede antal timer er tilvejebragt på basis af en elektronisk baseret eller en manuel baseret stikprøveundersøgelse.

Samlet konklusion

106. I Konkurrencerådets afgørelse af 17. december 2003 vurderede rådet, at kommunen havde overtrådt konkurrencelovens § 11 a, idet kommunen – uden at have dokumentation herfor – havde fordelt omkostningerne på et højere antal leverede timer, end hvad der måtte anses for at være realistisk. Aalborg Kommune blev derfor meddelt et påbud om, at bringe den ydede støtte til ophør i medfør af konkurrencelovens § 11 a, stk. 1, jf. stk. 2.

107. For at efterkomme påbuddet, skal Aalborg Kommune basere sine timepriser på grundlag af dokumenterede registrerede data for de faktisk leverede timer eller på grundlag af en stikprøveundersøgelse.

108. For så vidt angår praktisk hjælp i rengøringsordningen har Aalborg Kommune gennemført en stikprøveundersøgelse, der efter korrektion af en række fejlkilder viser en BTP for ordinært ansatte på ca. 61 og en samlet BTP på ca. 57. Konkurrencestyrelsen vurderer dermed, at Aalborg Kommune har dokumenteret den leverede tid, der ligger til grund for beregningen af timeprisen og efterkommet påbuddet i Konkurrencerådets afgørelse af 17. december 2003 og foretager sig ikke yderligere. Styrelsen forudsætter i den forbindelse at Aalborg Kommune lægger den samlede BTP til grund ved beregning af timeprisen i fritvalgsordningen. Med den nuværende sammensætning af ordinært ansatte og jobtræningspersoner udgør den samlede BTP ca. 57.

109. For så vidt angår personlig pleje vil Konkurrencestyrelsen bede Aalborg Kommune om at fremsende oplysninger om det leverede antal timer i overensstemmelse med fritvalgsreglerne, så det er muligt for Konkurrencerådet at afgøre, om det fastsatte priskrav indeholder konkurrenceforvridende støtte i strid med konkurrencelovens § 11a. Disse oplysninger vil blive indhentet med henvisning til Konkurrencelovens § 17 og skal danne grundlag for beregningen af timeprisen.

 

---