Fase 1: Beslutning om OPP

Hvad er en OPP vurdering?

Hvordan laver man en OPP vurdering?

OPP-egnethedsvurdering

OPP-forundersøgelse

En OPP-vurdering er en vurdering af, hvorvidt et bestemt projekt vil egne sig som OPP. Vurderingen udgør et beslutningsgrundlag for en offentlig ordregiver, der skal i gang med et anlægsprojekt af en vis størrelse og overvejer OPP. Følgende afsnit angiver en række gode råd til, hvordan en OPP-vurdering kan gennemføres.

I foråret 2013 trådte en ny bekendtgørelse om kvalitet, OPP og totaløkonomi i offentligt byggeri i kraft, hvoraf det fremgår, at der i forbindelse med offentligt byggeri i relevant omfang skal indgå totaløkonomiske vurderinger, herunder skal det, hvor det er relevant, overvejes, om OPP eller en tilsvarende organisering med fordel kan anvendes. En OPP-vurdering kan således eventuelt indgå i en sådan totaløkonomisk vurdering af et byggeprojekt.

Hvordan laver man en OPP-vurdering?

En OPP-vurdering indeholder overordnet set vurderinger af en række forskellige forhold, der enten kan tale for eller imod at gennemføre projektet som et OPP. Formålet med vurderingen er systematisk at sammenligne en OPP-løsning med en mere traditionel løsning. Vurderingen kan indeholde en sammenligning af flere forskellige typer OPP’er – således kan man også sammenligne projektets egnethed til OPP med privat finansiering og OPP med offentlig finansiering.

En analyse af de finansielle rammer for et eventuelt OPP-projekt kan være forholdsvis ressourcekrævende at gennemføre og kan kræve ekstern bistand. Det kan derfor anbefales i første omgang at gennemføre en mindre OPP-egnethedsvurdering. Hvis denne indikerer, at OPP er en relevant løsning, kan der herefter gennemføres en større forundersøgelse, inden den endelige beslutning om OPP træffes. Således foreslås det, at OPP-vurderingen gennemføres i to faser:

  • OPP-egnethedsvurdering
  • OPP-forundersøgelse

OPP-egnethedsvurdering

En OPP-egnethedsvurdering kan udarbejdes på mange forskellige måder. Grundlæggende vil egnethedsvurderingen typisk være baseret på en række spørgsmål, som giver mulighed for systematisk at vurdere, om en konkret opgave egner sig til OPP. En mulighed er, at den offentlige ordregiver, der ønsker at foretage egnethedsvurderingen, udarbejder et standardskema med en række generelle spørgsmål. Skemaet vil så kunne anvendes til langt de fleste projekter, som ordregiveren vil OPP-vurdere.

Hvilke spørgsmål det er relevant at forholde sig til, kan variere afhængig af den offentlige ordregivers karakter. Derfor kan det være hensigtsmæssigt, at den enkelte offentlige ordregiver udvikler et standardskema, der relaterer sig direkte til deres type projekter. I den forbindelse anbefales det, at den offentlige ordregiver tager udgangspunkt i fem spørgsmål, der ofte vil være relevante i en OPP-egnethedsvurdering, som er rettet mod renoveringsprojekter. Spørgsmålene fremgår nedenfor.

I forbindelse med at den offentlige ordregiver gennemfører OPP-vurderingen, er det vigtigt at være opmærksom på, at der er en stærk sammenhæng mellem flere af komponenterne i OPP-egnethedsvurderingen.

Den offentlige ordregiver kan bruge den samlede OPP-egnethedsvurdering til at træffe beslutning om, hvorvidt der fortsættes med OPP i det konkrete projekt. Hvis egnethedsvurderingen peger på OPP, kan det herefter overvejes, om der er behov for at udbygge beslutnings-grundlaget med en OPP-forundersøgelse.

Det anbefales at gennemføre OPP-egnethedsvurderingen på et tidligt tidspunkt i processen. Men samtidig er det nødvendigt at have en vis viden om de overordnede rammer, før egnethedsvurderingen udarbejdes. Bl.a. kan det være en fordel at have overvejet, hvilke ydelser den offentlige ordregiver ønsker at inddrage i projektet.

De fem spørgsmål, der som udgangspunkt vil være relevante at overveje i forbindelse med en vurdering af, om et konkret renoveringsprojekt egner sig til OPP, er følgende:

1. Indebærer projektet både en omfattende renovering og efterfølgende drift og vedligeholdelse, således at det er muligt at udbyde disse samlet i ét OPP-projekt?

Grundtanken i et OPP er, at en samlet pakke af ydelser helt fra renoveringsprocessen til den løbende drift og vedligeholdelse udbydes til en privat leverandør, der på den baggrund får mulighed for at tænke projektet helt igennem. Formålet med at sammentænke renovering og drift er at skabe totaløkonomiske fordele i projektet. Derfor er det centralt, at disse ydelser kan indgå i projektet.

I et renoveringsprojekt som OPP er det også centralt, at der er tale om et omfattende renoveringsarbejde. For at kunne opnå totaløkonomiske fordele i OPP-projekter er det vigtigt, at den private leverandør har mulighed for at vælge løsninger for fx materialevalg og installationer, der kan give driftsbesparelser på længere sigt. Det kræver, at den bygning, der skal indgå i projektet, er i en tilstand, der medfører et behov for en forholdsvis omfattende renovering.

OPP egner sig derfor som udgangspunkt ikke til bygninger, der blot har behov for en overfladisk renovering. Denne type projekter vil eventuelt kunne indgå, hvis der er tale om et OPP-projekt, der drejer sig om en stor portefølje af bygninger, fx alle skoler i en kommune.

2. Giver sammentænkningen af renovering, drift og vedligeholdelse mulighed for at skabe totaløkonomi i OPP-projektet?

Formålet med den sammentænkning af renovering, drift og vedligehold, der skitseres under spørgsmål 1, er at give en privat OPP-leverandør incitament til og mulighed for at skabe totaløkonomi i projektet. I forbindelse med OPP-egnethedsvurderingen er det hensigtsmæssigt, at den offentlige ordregiver gør sig nogle indledende overvejelser om, hvorvidt projektet, hvis det gennemføres som OPP, kan forventes at give totaløkonomiske fordele. Det anbefales derfor, at den offentlige ordregiver overvejer, om sammentænkning af renovering, drift og vedligeholdelse kan give fordele i det konkrete projekt. I forbindelse med en eventuel uddybende OPP-forundersøgelse vil der typisk blive foretaget konkrete beregninger af de totaløkonomiske fordele med henblik på at give et mere eksakt svar på dette spørgsmål. Da muligheden for at skabe totaløkonomiske fordele er et afgørende element i OPP, er det imidlertid vigtigt, at den offentlige ordregiver forholder sig til dette spørgsmål allerede i forbindelse med egnethedsvurderingen.

3. Har projektsummen en størrelse, der giver mulighed for OPP?

Projektsummen i et OPP er et centralt spørgsmål, da det er nødvendigt, at projekterne har en vis størrelse, dels for at sikre, at der er interesserede private OPP-leverandører, dels for at veje op for de transaktionsomkostninger, som projektet eventuelt kan indebære. Derfor anbefales det, at den offentlige ordregiver tager projektsummen i betragtning i forbindelse med OPP-egnethedsvurderingen. OPP-projekter vil typisk være forholdsvis store. Imidlertid er det vigtigt at bemærke, at også mindre OPP-projekter kan give totaløkonomiske fordele. Vurderingen af projektsummens størrelse bør altså ses i lyset af mulighederne for totaløkonomiske fordele i projektet.

Hvis projektsummen i et projekt ikke vurderes at være stor nok til at give mulighed for OPP, kan den offentlige ordregiver overveje at give projektet mere volumen ved at koble det sammen med andre projekter. Dette kan fx ske ved en sammenkobling af flere renoveringsprojekter eller en sammenkobling af et renoveringsprojekt med et nyt anlægsprojekt. En anden mulighed er at etablere et samarbejde på tværs af ordregivere, fx tre kommuner, der går sammen om at bygge OPP-skoler. Det skal imidlertid bemærkes, at et samarbejde på tværs af kommuner kan medføre udfordringer dels i forhold til at strukturere samarbejdet mellem kommunerne, dels i forbindelse med de juridiske rammer omkring projektet.

Læs mere om sammenkobling af projekter i afsnit her.

4. Er der et marked, der vil være interesseret i at løse opgaven som et OPP?

Hvis en OPP-løsning skal være gangbar, er det vigtigt, at projektet har en form, som markedet kan og vil byde på. I forbindelse med projekter, hvor den offentlige ordregiver ønsker at anvende privat finansiering, kan det altid anbefales at se nærmere på, om der er aktører på markedet, der vil være interesserede i at deltage i projektet som financier. Dette spørgsmål bør vurderes i lyset af projektsummens størrelse, da forskellige investorer typisk vil være interesserede i forskellige størrelser projekter.

5. Er der politisk vilje hos den offentlige ordregiver, der skal gennemføre OPP-projektet, til at gå ind i en OPP-kontrakt, der i et vist omfang fastlåser niveauet for drift og vedligeholdelse over 15-25 år?

En OPP-kontrakt vil typisk løbe over en periode af mellem 15 og 25 år, da den inkluderer drift og vedligehold, samt da kontraktperioden skal give OPP-leverandøren mulighed for at afskrive initiale investeringer i projekter. En offentlig ordregiver, der går ind i et OPP-projekt, vil derfor som udgangspunkt binde sig for en periode af en vis varighed.

OPP-tankegangen indebærer også, at den offentlige ordregiver begrænser sig til at opstille de overordnede rammer for projektet og overlader de mere detaljeprægede beslutninger til OPP-leverandøren.

Det er centralt at den offentlige ordregiver afgiver denne styring for at opnå de fordele, som OPP kan give. Derfor er det vigtigt, at der er politisk vilje til at gå ind i projektet på disse vilkår, hvis der skal opnås et optimalt fungerende OPP.

OPP-forundersøgelse

En OPP-forundersøgelse vil typisk indebære, at der gennemføres en finansiel analyse af, om projektet vil være økonomisk fordelagtigt som OPP, og en markedsanalyse. Herudover kan der indgå kvalitative elementer i undersøgelsen. Især den finansielle vurdering er et centralt element i forundersøgelsen. Den finansielle analyse indebærer som regel en sammenligning af nutidsværdien af en OPP-løsning og en traditionel offentlig projektform – typisk en totalentreprise – samt rummer en konkret vurdering af de vigtigste risici, der er forbundet med projektet.

Vurderingen af forskelle mellem OPP og traditionelle løsninger kan være vanskeligt at håndtere. Derfor kan det anbefales at overveje at inddrage ekstern bistand, hvis en ordregiver med begrænset erfaring med OPP ønsker at gennemføre en større forundersøgelse. De øvrige elementer af OPP-forundersøgelsen kan ligeledes udføres af eksterne konsulenter, hvis ordregiveren ikke selv ønsker at varetage opgaven.

En OPP-forundersøgelse vil typisk indeholde følgende elementer:

Finansiel analyse

En finansiel analyse vil have til formål at sammenligne omkostningerne ved at gennemføre projektet som henholdsvis OPP med privat finansiering eller OPP med offentlig finansiering relativt til omkostningerne ved at gennemføre projektet i en traditionel model, fx som en totalentreprise. Analysen kan herudover særskilt sammenligne omkostningerne ved projektet ved henholdsvis OPP med offentlig finansiering og OPP med privat finansiering. Analysen kan give et indblik heri, men vil altid være behæftet med en vis usikkerhed på grund af dens forholdsvis hypotetiske karakter.

Den finansielle analyse kan bygges op sådan, at det vurderes, hvorvidt OPP kan forventes at give gevinster i forbindelse med renoveringsarbejdet, optimering af driften og/eller risikooverførsel til den private leverandør. Det vil ligeledes være relevant at vurdere, hvorvidt sådanne gevinster kan opveje de transaktions- og finansieringsomkostninger, der typisk er forbundet med at vælge OPP-løsningen. I forbindelse med det enkelte projekt kan det være relevant at inddrage øvrige forhold.

Den samlede vurdering af de finansielle rammer omkring OPP-projektet fremkommer ved, at der foretages en vurdering for hvert enkelt af disse punkter, og at resultaterne af disse vurderinger sammenholdes. Delanalyserne sammenligner således udfaldet i et OPP – eventuelt henholdsvis med privat eller offentlig finansiering – og et traditionelt projekt med hensyn til følgende emner:

  • Transaktionsomkostninger
  • Finansieringsomkostninger og risici
  • Omkostninger ved renovering
  • Omkostninger til drift og vedligehold
  • Risikooverførsel

Markedsanalyse

I en markedsanalyse undersøges det, hvorvidt der er private leverandører, der vil være interesserede i at byde på et eventuelt OPP-projekt, altså et projekt, hvor ikke bare renoveringen, men også den efterfølgende drift og vedligeholdelse udbydes samlet. Samtidig kan markedsanalysen afklare, om private leverandører vil være interesserede i, at forskellige ydelser, ud over renovering og drift, indgår i opgaven, fx rengøring eller kantinedrift. Analysen gennemføres gennem interview med udvalgte potentielle leverandører.

Kvalitative elementer

Herudover kan der inddrages forskellige kvalitative elementer i OPP-forundersøgelsen, bl.a. følgende:

  • Kvaliteten af renoveringen i henholdsvis en OPP-løsning og en totalentreprisemodel
  • De styringsmæssige konsekvenser i henholdsvis en OPP-løsning og en totalentreprisemodel
  • Konsekvenser for anvendelsen af bygningen i henholdsvis en OPP-løsning og en totalentreprisemodel

Sidst opdateret: 30. april 2018