DHS koordinerende adfærd - undersøgelse af dankortgebyret

Konkurrencestyrelsens afgørelse 26. maj 2005

Resumé

Denne sag drejer sig om Dansk Handel og Service (DHS) tilkendegivelser vedrørende dankortgebyret på 50 øre.

Konkurrencestyrelsen har i sagen afgrænset de relevante markeder til markedet for Dankort samt til de detailmarkeder, hvor DHS’ medlemmer er til stede.

Efter Konkurrencestyrelsens konkrete vurdering findes DHS’ tilkendegivelser vedrørende dankortgebyret ikke at udgøre en vedtagelse, som har til formål eller følge at begrænse konkurrencen mærkbart, jf. konkurrencelovens § 6, stk. 1, jf. stk. 3. Hermed afsluttes Konkurrencestyrelsens undersøgelse af DHS’ adfærd i forbindelse med indførelsen af dankortgebyret.

Sagsfremstilling

Siden den 1. januar 2005 har pengeinstitutterne haft adgang til at opkræve gebyr på maksimalt 50 øre af forretningerne, når der anvendes chip-Dankort i den fysiske handel, jf. betalingsmiddellovens § 14. De forretninger, som opkræves et gebyr af pengeinstitutterne, har samtidig haft adgang til at overvælte dankortgebyret på kunderne.

Økonomi- og erhvervsministeren anmodede den 11. januar 2005 Konkurrencestyrelsen om bl.a. at undersøge, om der var indgået ulovlige aftaler (karteller) mellem pengeinstitutterne og/eller mellem detailhandlen om dankortgebyret.

Konkurrencestyrelsen offentliggjorde sin undersøgelse den 28. februar 2005. Konkurrencestyrelsen vurderede bl.a. i undersøgelsen, at DHS’ adfærd over for organisationens medlemmer umiddelbart kunne udgøre en overtrædelse af konkurrencelovens § 6, stk. 1, jf. stk. 3. Konkurrencestyrelsen besluttede på den baggrund at undersøge forholdene nærmere.

Den 25. februar 2005 tilsluttede et bredt flertal i Folketinget sig en ny dankortmodel. Samtidig tilkendegav pengeinstitutterne, at de fra den 1. marts 2005 ikke ville opkræve dankortgebyr af forretningerne. Fra dette tidspunkt har det således ikke længere været muligt for forretningerne at opkræve dankortgebyr af forbrugerne.

DHS

DHS er arbejdsgiver- og erhvervsorganisation for danske handels- og servicevirksomheder. DHS, der blev dannet den 1. juli 1993, har mere end 6.000 medlemmer og repræsenterer i samarbejde med ca. 35 brancheorganisationer knap 30.000 virksomheder.[1]

DHS’ adfærd

Konkurrencestyrelsen anmodede i forbindelse med styrelsens dankortundersøgelse DHS om at oplyse:

1. Al skriftlig dokumentation siden 2002, inkl. e-mails, mellem DHS og dets medlemmer om Dankort-gebyret.
2. Al skriftlig dokumentation siden 2002, inkl. e-mails, mellem DHS og dets samarbejdspartnere om Dankort-gebyret.
3. DHS’ evt. årsberetninger 2002-2004.
4. Referat af ordinære og ekstraordinære generalforsamlinger 2002-2005.
5. Referat af evt. årsmøder 2002-2004.
6. Referat af bestyrelses- og direktionsmøder 2002-2005.
7. Referat af forretningsudvalgsmøder 2002-2005.
8. Referat af repræsentantskabsmøder 2002-2005.
9. Referat af evt. møder i eksterne udvalg om Dankortet 2002-2005.

DHS efterkom Konkurrencestyrelsens anmodning. Konkurrencestyrelsen modtog dog ikke oplysninger om årsmøder, fordi DHS efter det oplyste ikke afholder årsmøder.

Konkurrencestyrelsens undersøgelse af DHS har vist, at organisationen har tilkendegivet og drøftet følgende om dankortgebyret:

I. ”Dansk Handel og Service afholder sig traditionen tro fra at gå aktivt ind i valgkampen.

Der er imidlertid en række politiske udfordringer, som jeg [Poul Erik Pedersen] som formand for Dansk Handel og Service, ønsker at henlede opmærksomheden på, så nævnte udfordringer ikke glemmes i valgkampen.

...

Derfor vil jeg anbefale vores medlemmer til aktivt at give deres meninger til kende i valgkampagnen på blandt andet følgende to emner:

...

Jeg kan kun være enig med de politikere, der siger, at forbrugerne ikke skal opkræves dette gebyr. Det er indlysende for mig, at gebyret skal være synligt, såfremt der bliver opkrævet et gebyr i butiksleddet. Dermed kan forbrugerne tilvælge eller fravælge gebyret, så der ikke er tale om et skjult gebyr, hvor forbrugerne ikke kan fravælge dette.

Derfor skal detailhandlen stå sammen om, at det ikke skal være muligt for bankerne at pålægge butikkerne en omkostning, uden at butikkerne synligt kan oplyse sine kunder om gebyret og pålægge det i fuld synlighed.

Skal der være fri konkurrence, og ikke mindst åben konkurrence, vedrørende Dankortgebyret, skal gebyret naturligvis opkræves der, hvor konkurrencen er mest synlig, nemlig i leddet mellem bankerne og deres egne kunder, forbrugerne.

...

God valgkamp!”[2]

II. ”Dankortsituationen blev drøftet, herunder problemerne vedrørende back-up, transaktionshastighed, terminaler og sikkerhed. Med undtagelse af møbelhandlerne oplyste deltagerne, at butikkerne vil opkræve gebyr hos kunderne ved brug af Dankort. Gebyr for brug af andre kreditkort, vil ligeledes blive væltet over på kunderne i en række brancher.”[3]

III. ”Pengeinstitutterne må som bekendt opkræve maks. 50 øre fra butikkerne ved betaling med Dankort fra 1. januar 2005. Dansk Handel & Service har udarbejdet en mærkat til påklæbning på betalingskortterminalerne med teksten ”Dankortgebyr 50 øre

til brug for butikkernes skiltning. Mærkaten udsendes til alle medlemmer samt brancheorganisationer. Butikker og brancher, der har særlige behov, opfordres til at kontakte DHS med henblik på en eventuel trykning af yderligere mærkater/skiltning.

[4]

IV. ”Indstilling: Dansk Handel og Service trykker og udsender mærkat til Dankortterminaler efter en forudgående dialog med Konkurrencestyrelsen.

Beslutning: Indstillingen fulgt. De enkelte virksomheder skal have mulighed for at bestiller mærkatet i fast design men med forskellig pris alt afhængig af deres beslutning om pris over for kunden.”[5]

Vurdering

Konkurrencelovens § 2, stk. 2

Konkurrencestyrelsen vurderer, at eventuelle konkurrencebegrænsninger som følge af DHS’ adfærd ikke er en direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering i konkurrencelovens § 2, stk. 2’s, forstand. Dette skyldes, at forretningerne ikke er forpligtet til at opkræve et dankortgebyr eller endsige maksimere gebyret til 50 øre.

DHS’ adfærd kan derfor ikke undtages fra konkurrencelovens kapitel 2 og 3 efter lovens § 2, stk. 2.[6]

Det relevante marked

Konkurrencestyrelsen finder, at en eventuel vedtagelse inden for DHS om dankortgebyret berører såvel markedet for Dankort som de dele af detailmarkedet, hvor DHS’ medlemmer er til stede. Disse markeder kan afgrænses geografisk til Danmark.

Konkurrencestyrelsen har ved afgrænsningen af Dankortmarkedet bl.a. lagt vægt på Kommissionens bemærkning i Visa-sagen[7] om, at der kan tænkes at være særskilte produktmarkeder for enkelte kort. Konkurrencestyrelsen har endvidere lagt vægt på, at Dankortet er det eneste nationale debetkort på det danske marked. Dette er i sig selv en indikation for, at Dankortet udgør et særskilt produktmarked. Dette skyldes for det første, at debetkorttransaktioner cleares med det samme, således at der ikke gives kortholder nogen kredit. For det andet indebærer den umiddelbare clearing, at debetkort nødvendigvis vil være tilknyttet en konto i et pengeinstitut.

Konkurrencestyrelsen vurderer således samlet, at egenskaberne ved Dankortet er så særegne, at Dankortet i konkurrenceretlig forstand - i hvert fald på nuværende tidspunkt - ikke kan substitueres af andre betalingskort af hverken de handlende eller kunderne. Dankortet udgør derfor et særskilt produktmarked.

Den geografiske afgrænsning af markedet for Dankort er Danmark. Dette begrundes på den ene side med, at Dankortet er et nationalt kort, der som altovervejende udgangspunkt kun kan anvendes i Danmark.[8] På den anden side kan Dankortet anvendes over hele landet, og der er således ikke basis for at afgrænse markedet til kun en del af Danmark.

De andre relevante markeder findes som nævnt at være de dele af detailmarkedet, hvor DHS’ medlemmer er til stede. Disse forskellige detailmarkeder, vil udgøres af separate virksomheder, som inden for hver branche vil konkurrere indbyrdes.

Konkurrencestyrelsen har ikke umiddelbart fundet det nødvendigt at afgrænse disse forskellige markeder nærmere. Dette skyldes, at DHS’ adfærd vedrørende dankortgebyret på selv det mest snævre marked ikke efter Konkurrencestyrelsens opfattelse vil begrænse konkurrencen mærkbart, jf. nedenfor.

Konkurrencelovens § 6

Konkurrencelovens § 6 vedrører aftaler mellem virksomheder, vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder og samordnet praksis mellem virksomheder.

Der er som udgangspunkt tre forudsætninger, der skal opfyldes for at kunne anvende konkurrencelovens § 6. Der skal således være tale om (i) erhvervsvirksomheder, der (ii) indgår en aftale/indgår en vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder/udøver samordnet praksis, som (iii) har til formål eller følge at begrænse konkurrencen mærkbart.

Konkurrencestyrelsen lægger i overensstemmelse med fast praksis umiddelbart til grund, at en brancheorganisation, hvis medlemmer er erhvervsdrivende, udgør en erhvervsvirksomhed i konkurrencelovens forstand.

Konkurrencestyrelsen skal herefter vurdere, om DHS tilkendegivelser til organisationens medlemmer vedrørende dankortgebyret udgør en vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder, som har til formål eller følge at begrænse konkurrencen mærkbart.

DHS’ tilkendegivelser til medlemmerne og drøftelser i Handelsudvalget

Det er Konkurrencestyrelsens vurdering, at DHS’ tilkendegivelser til medlemmerne og drøftelser i Handelsudvalget vedrørende dankortgebyret samlet set ikke udgør en vedtagelse i konkurrencelovens forstand, der begrænser konkurrencen mærkbart.

For så vidt angår DHS’ enkeltstående tilkendegivelse i ”Kort nyt ekstra, januar 2005” bemærker Konkurrencestyrelsen, at disse tilkendegivelser skal læses i den sammenhæng, tilkendegivelsen indgår i.

Efter Konkurrencestyrelsens konkrete vurdering er det således opfattelsen, at udtalelsen ikke udgør en opfordring til DHS’ medlemmer om at koordinere dankortgebyret. Konkurrencestyrelsen finder derimod, at udtalelsen i ”Kort nyt ekstra, januar 2005” skal læses som DHS’ oplysning til organisationens medlemmer om, hvordan DHS ønskede at stille sig til dankortgebyret, som - efter tilkendegivelserne under den igangværende valgkamp - skulle revideres på ny.

Konkurrencestyrelsen vurderer således, at DHS i sit medlemsblad tog stilling til den mulige, politiske løsning, hvorefter virksomhederne skulle opkræves en dankortbetaling, uden at virksomhederne skulle kunne overvælte disse betalinger på slutkunderne.[9] Tilkendegivelsen er derfor efter Konkurrencestyrelsens opfattelse alene udtryk for - og inden for rammerne af - DHS’ virke som brancheorganisation.

Konkurrencestyrelsen lægger ved sin vurdering af tilkendegivelsen i ”Kort nyt ekstra, januar 2005” bl.a. vægt på, at statsministeren samt økonomi- og erhvervsministeren forud for udsendelsen af DHS’ medlemsblad utvetydigt havde tilkendegivet, at der skulle findes en ny dankortordning, hvor dankortgebyret skulle fjernes fra slutkunderne.

Vedrørende Handelsudvalgsmødet den 14. december 2004 finder Konkurrencestyrelsen det for så vidt betænkeligt, at dankortgebyret blev drøftet, idet en sådan drøftelse kan indikere et horisontalt prissamarbejde mellem DHS’ medlemmer.

Konkurrencestyrelsen har imidlertid ikke fundet andre indikationer på, at DHS skulle have koordineret medlemmernes adfærd.

Konkurrencestyrelsen finder på den baggrund ikke, at den enkeltstående drøftelse på Handelsudvalgsmødet konkret har haft til formål eller følge at begrænse konkurrencen mærkbart.

Konkurrencestyrelsen lægger ved denne konkrete vurdering endvidere vægt på, at kun en begrænset del af DHS’ 6.000 medlemmer er direkte repræsenteret i Handelsudvalget.

Endvidere lægger Konkurrencestyrelsen vægt på, at medlemmerne af Handelsudvalget i praksis relativt ubesværet på lovlig vis kunne undersøge hinandens gebyrfastsættelse efter gebyrets indførelse pr. 1. januar 2005.

Endelig har ikke alle Handelsudvalgets medlemmer opkrævet dankortgebyret. Konkurrencestyrelsen er således bekendt med, at i hvert fald ét af udvalgets medlemmer kort tid efter gebyrets indførelse den 1. januar 2005 undlod at opkræve et dankortgebyr.

Dankortmærkat på 50 øre

Konkurrencestyrelsen finder umiddelbart, at det kan være betænkeligt, når en brancheorganisation udsender prismærkater til organisationens medlemmer med angivelse af et bestemt gebyrbeløb.

Selv om en sådan mærkat kan være nyttig for medlemmerne - navnlig når medlemmerne som i nærværende tilfælde er underlagt en oplysningspligt over for slutkunderne - giver mærkaten medlemmerne incitament til at opkræve netop dette beløb. Mærkaten vil således kunne være med til at låse gebyret fast på 50 øre.

Konkurrencestyrelsen vurderer imidlertid konkret, at DHS’ udsendelse af en mærkat med angivelsen af, at medlemmerne opkræver 50 øre i dankortgebyr over for slutkunderne ikke i nærværende tilfælde udgør en overtrædelse af konkurrencelovens § 6, stk. 1, jf. stk. 3, der kan påvirke konkurrencen mærkbart.

Konkurrencestyrelsen lægger i den forbindelse bl.a. vægt på, at DHS’ medlemmer var oplyst om, at de kunne få trykt andre mærkater end 50-øre mærkaten, såfremt medlemmerne ønskede at opkræve et andet gebyr over for slutkunden.

Selv om udsendelsen af en 50-øre mærkat således i sig selv kan afholde DHS’ medlemmer fra at opkræve et andet gebyr end 50 øre, finder Konkurrencestyrelsen, at denne begrænsnings effekt på konkurrencen til dels afbødes af, at medlemmerne er oplyst om, at de kan få tilsendt en anden mærkat med en mindre gebyrangivelse.

Konkurrencestyrelsen har endvidere ved vurderingen af 50-øre mærkatens effekt på konkurrencen lagt vægt på, at DHS ikke i øvrigt efter Konkurrencestyrelsens opfattelse har forsøgt at koordinere medlemmernes gebyradfærd.

Samlet finder Konkurrencestyrelsen derfor ikke, at mærkaten i foreliggende tilfælde begrænser konkurrencen mærkbart.

Afgørelse

DHS’ tilkendegivelser vedrørende dankortgebyret er efter Konkurrencestyrelsens konkrete vurdering ikke i strid med forbuddet mod konkurrencebegrænsninger i konkurrencelovens § 6, stk. 1, jf. stk. 3.

[1] Jf. http://www.dhs.dk/.
[2] Kort nyt ekstra, januar 2005, information fra formand for DHS, administrerende direktør Poul Erik Pedersen.
[3] Referat af Handelsudvalgsmøde den 14. december 2004.
[4] Handelsudvalgets dagsorden for mødet den 14. december 2004 med orienteringsskrivelse.
[5] Ugerapportering, rapport for uge 44/2004 - Tværgående politik (udsendt til medlemmerne den 28. januar 2005).
[6] Sml. forenede sager C-359/95 P og C-379/95 P, Ladbroke Racing Ltd.
[7] Kommissionens beslutning af 24. juli 2002, Visa International, pr. 51-52.
[8] Visse enkelte grænsehandelsbutikker i Tyskland og Sverige tager dog også imod Dankort.
[9] Relevansen af denne tilkendegivelse skal også ses i lyset af, at det blev denne løsning af dankortgebyret, som økonomi- og erhvervsministeren har fulgt ved fremsættelsen af L 154, der forventes 2. og 3. behandlet den 7. og 9. juni 2005.