I hvilken grad kan det anbefales, at myndigheden beholder styringen af projektet?

Hvilke politiske konsekvenser har OPP-projekter?

For at et OPP-projekt kan fungere optimalt og give de fordele, der ligger i OPP-strukturen, er det nødvendigt, at den offentlige ordregiver afgiver den mere detaljeorienterede styring af projektet med hensyn til spørgsmål af teknisk og økonomisk art.

I et OPP sætter den offentlige ordregiver rammen for projektet, mens den private leverandør herefter varetager både den overordnede styring af projektets fremdrift og de enkelte beslutninger, der skal træffes i forbindelse med såvel renovering som drift.

Ræsonnementet bag OPP er, at den private part – ved at have styring med det samlede projekt fra projektering til vedligeholdelse 15-25 år frem i tiden – har mulighed for at tænke projektet helt igennem og træffe beslutninger efter et helhedsperspektiv. Det kræver altså, at en væsentlig beslutningskompetence flyttes fra den offentlige ordregiver til den private virksomhed.

Af samme årsag er en OPP-kontrakt typisk baseret på funktionskrav, altså en kravspecifikation, der fokuserer på funktionen af den leverede ydelse frem for aktiviteter. Funktionskrav giver leverandøren større fleksibilitet med hensyn til opgavetilgang og metodevalg og dermed større mulighed for at gå til opgaven med en innovativ tilgang.

Et OPP kan således give et totaløkonomisk effektivt resultat, men det kræver, at den offentlige ordregiver afgiver en vis del af den styring med projektet, ordregiveren traditionelt har.

På hvilke måder kan den offentlige ordregiver styre projektet?

Selv om den offentlige ordregiver ikke i samme omfang som på traditionel vis kontrollerer alle processer i opgaveløsningen, er der en række redskaber, der kan sikre, at den offentlige ordregiver bevarer den overordnede styring. Blandt de væsentligste redskaber er følgende:

Udbudsmateriale og kontrakt

Først og fremmest kan den offentlige ordregiver sikre sig væsentlig indflydelse i forbindelse med udformningen af udbudsmaterialet og kontrakten, herunder den funktionsbaserede kravspecifikation. Herigennem skabes den overordnede ramme for projektet, der har stor betydning for det endelige resultat. I forbindelse med udarbejdelsen af udbudsmateriale og kontrakt vil det ligge i den offentlige ordregivers hænder at beslutte, hvor detaljeret materialet skal være. Ved at bevare mest mulig åbenhed kan ordregiveren give gode rammer for, at den private virksomhed kan skabe omkostningseffektivitet og nytænkning. Samtidig har den offentlige ordregiver mulighed for at udspecificere, at bestemte løsninger skal anvendes, hvor det vurderes at være nødvendigt. Hvis der gennemføres en proces med konkurrencepræget dialog, vil dialogen ligeledes være med til at forme rammerne for projektet.

Løbende ændringer

Offentlige ordregivere har også mulighed for at holde en dør åben til løbende ændringer. Det kan være nødvendigt, da kontrakten løber over en længere periode. I løbet af perioden kan der ske udvikling, der medfører, at kontraktens vilkår nødvendigvis må tilpasses. Det anbefales således, at OPP-kontrakten giver en vis fleksibilitet, sådan at samarbejdet kan tilpasses ændrede forhold hos den offentlige ordregiver. I OPP-kontrakterne i standardmodellen lægges der op til, at ordregiveren kan kræve ændringer, der ligger inden for rammerne af de behov, der skal dækkes af de udbudte ydelser. Det er samtidig nødvendigt i OPP-kontrakten at opstille nogle rammer for, hvordan ændringer kan gennemføres. Løbende ændringer vil skulle prissættes, således at den offentlige ordregiver betaler for eventuelle øgede udgifter, som sådanne ændringer medfører. En typisk model vil være, at OPP-leverandøren prissætter ændringerne. Prissætningen kan fx baseres på kalkulationsprincipper, som OPP-selskabet afgiver i forbindelse med tilbudsafgivelsen. Den offentlige ordregiver kan på baggrund af leverandørens prissætning vælge, hvorvidt man ønsker at gennemføre ændringerne. Hvis ændringerne medfører et markant fradrag i de løbende driftsbetalinger, vil det være nødvendigt at kompensere den private leverandør for den mistede fortjeneste.

Betalingsmekanisme

Herudover kan den offentlige ordregiver holde snor i et OPP-projekt ved hjælp af den betalingsmekanisme, der er udviklet som en del af kontrakten med den private part. Betalingsmekanismen giver den offentlige ordregiver sikkerhed for leverance og kvalitet over tid. Indirekte giver betalingsmekanismen således den offentlige ordregiver adgang til at udøve styring med den private leverandørs ydelser.

Gennemgang af anlægget inden ibrugtagning

Endvidere kan den offentlige ordregiver bevare en vis styring med projektet ved at gennemføre en gennemgang af den renoverede bygning i forbindelse med ibrugtagningen. Både i OPP-projekter med offentlig finansiering og i OPP-projekter med privat finansiering vil det være hensigtsmæssigt, at der gennemføres en bygningsgennemgang, der kan give den offentlige ordregiver mulighed for at sikre sig, at kravene til byggeriets tilstand er opfyldt på ibrugtagningstidspunktet. En sådan gennemgang er indskrevet i OPP-kontrakterne i standardmodellen. Ligesom ved traditionelle afleveringsforretninger er det væsentligt, at gennemgangen foretages i god tid inden ibrugtagningstidspunktet, sådan at eventuelle mangler kan være afhjulpet, inden anlægget tages i brug.

Løbende kontrol

Det kan anbefales, at OPP-aftalen indebærer, at den offentlige ordregiver har ret til at føre løbende kontrol med, om OPP-leverandøren leverer ydelserne som specificeret i de funktionsbaserede krav (bilag til OPP-kontrakten). En sådan bestemmelse indgår i OPP-kontrakten. Partnerskabet bør være baseret på tillid imellem den offentlige og den private part, men det er også vigtigt, at der er en adgang til at føre løbende kontrol, der kan øge den offentlige ordregivers tryghed i kontrakten.

Styre- og følgegruppe

Det foreslås, at der anvendes en model for samarbejdet baseret på etableringen af en styre- og følgegruppe.

Styregruppen vil have til formål at fremme efterlevelsen af de målsætninger og intentioner, der ligger bag kontrakten. Både den offentlige og den private part er repræsenteret i styregruppen. Styregruppen træffer beslutninger om alle væsentlige forhold, men mødes kun, hvis behovet opstår. Styregruppen suppleres med en følgegruppe, der ligeledes mødes efter behov, men med større hyppighed. Mødehyppigheden i følgegruppen vil variere i takt med projektets faser og vil oftest være størst i projektets indledende faser. Følgegruppen varetager de løbende beslutninger, men kan ikke behandle ændringer af OPP-kontrakten.

I hvilken grad kan det anbefales, at ordregiveren beholder styringen af projektet?

Overordnet set må det anbefales, at den offentlige ordregiver, i det omfang det er muligt, fralægger sig styringen med projektet, når den overordnede ramme er fastlagt i udbudsmateriale, kontrakt og kravspecifikation. Det vil give de bedste vilkår for at opnå et totaløkonomisk, velfungerende projekt. Ligeså vil det typisk være en fordel, at den offentlige ordregiver i udbudsmaterialet og kontrakten overlader mest mulig detaljestyring til den private leverandør. Det foreslås, at den offentlige ordregiver begrænser sin detaljestyring til spørgsmål og emner, der er af central betydning for ordregiveren.

En høj grad af styring fra den offentlige ordregivers side kan potentielt være omkostningsfuldt, fordi den private leverandør kan skabe en bedre totaløkonomi i projektet med friere hænder. På den anden side kan der hos den offentlige ordregiver være et behov for at sikre, at bestemte løsninger anvendes.

Det vil være en afvejning, der må foretages i den enkelte situation, om hensynet til den offentlige ordregivers styring af projektet vejer tungt nok til at indskrænke den private leverandørs råderum.

Skulle en offentlig ordregiver vælge at gå ind i mere detaljeorienterede beslutninger i projektet, er det vigtigt at holde sig for øje, hvorvidt dette har betydning for risikodelingen mellem ordregiveren og OPP-leverandøren. Et eksempel kan være, at den private leverandør ikke vurderer at kunne bære risikoen for indvendig vedligeholdelse, hvis den offentlige ordregiver stiller krav om specifikke materialer, der er vanskelige at holde eller nemt går i stykker.

Hvilke andre konsekvenser har OPP-projekter?

Når OPP-kontrakten er underskrevet, har det visse politiske konsekvenser for den offentlige ordregiver, der rækker ud over den begrænsede styring med projektet.

Det, at kontrakten dækker over både renovering og vedligeholdelse over en længere periode, medfører, at fx en kommunalbestyrelse i denne periode ikke har fuld prioriteringsret over de midler, der anvendes til OPP-projektet. Politikere og embedsmænd i fx en kommune med en OPP-skole vil således være begrænsede i at prioritere, om midler skal anvendes til drift og vedligeholdelse eller flyttes til andre dele af det kommunale område. Da OPP-projektet typisk vil løbe over 15-25 år, er det ikke kun den siddende kommunalbestyrelse, der bindes af kontrakten, men også de efterfølgende.

Netop det træk ved OPP giver også en væsentlig fordel – nemlig at OPP-strukturen sikrer løbende vedligeholdelse af den renoverede bygning. Hvis vedligeholdelsen af en renoveret bygning ikke prioriteres over en længere periode, kan det medføre store udgifter for den offentlige ordregiver, når en renovering bliver nødvendig igen. Et OPP sikrer, at den offentlige ordregiver ikke kommer i en sådan situation, da vedligeholdelsesmidlerne er afsat i forbindelse med, at der er indgået OPP-aftale med den private leverandør. Overordnet kan OPP således være med til at sikre, at værdien af offentlige anlæg bevares.

Sidst opdateret: 30. april 2018