På hvilke måder kan den offentlige myndighed styre projektet?

Hvilke politiske konsekvenser har OPP-projekter?

For at et OPP-projekt kan fungere optimalt og give de fordele, der ligger i OPP-strukturen, er det nødvendigt, at den offentlige ordregiver afgiver den mere detaljeorienterede styring af projektet, herunder spørgsmål af teknisk og økonomisk art.

I et OPP sætter den offentlige ordregiver rammen for projektet, mens den private leverandør herefter varetager både den overordnede styring af projektets fremdrift og de enkelte detailbeslutninger, der skal træffes i forbindelse med såvel anlæg som drift. Den offentlige ordregiver deltager dog i løbende styregruppemøder samt evt. følgegruppemøder og bliver her involveret i væsentlige beslutninger for projektet. 

Ræsonnementet bag OPP’er er, at den private part – ved at have styring med det samlede projekt fra design til vedligeholdelse 15-25 år frem i tiden – har mulighed for at tænke projektet helt igennem og træffe beslutninger efter et helhedsperspektiv. Det kræver altså, at en væsentlig beslutningskompetence flyttes fra den offentlige ordregiver til den private virksomhed. 

Af samme årsag er en OPP-kontrakt typisk baseret på funktionskrav, altså en kravspecifikation, der fokuserer på funktionen af den leverede ydelse frem for aktiviteter. Funktionskrav giver leverandøren større fleksibilitet med hensyn til opgavetilgang og metodevalg og dermed større mulighed for at gå til opgaven med en innovativ tilgang.

Se eksempler på funktionskravspecifikationer i OPP-projekter.

OPP kan således give et totaløkonomisk effektivt resultat, men det kræver, at den offentlige myndighed afgiver en vis del af den styring med projektet, myndigheden traditionelt har.

På hvilke måder kan den offentlige myndighed styre projektet?

Selv om den offentlige ordregiver ikke i samme omfang som på traditionel vis kontrollerer alle processer i opgaveløsningen, er der en række redskaber, der kan sikre, at den offentlige ordregiver bevarer den overordnede styring. Blandt de væsentligste redskaber er følgende:

Udbudsmateriale og kontrakt

Først og fremmest kan den offentlige ordregiver sikre sig væsentlig indflydelse i forbindelse med udformningen af udbudsmaterialet og kontrakten, herunder den funktionsbaserede kravspecifikation. Herigennem skabes den overordnede ramme for projektet, der har stor betydning for det endelige resultat. I forbindelse med udarbejdelsen af udbudsmateriale og kontrakt vil det ligge i den offentlige ordregivers hænder at beslutte, hvor detaljeret materialet skal være. Ved at bevare mest mulig åbenhed kan ordregiver give gode rammer for, at den private virksomhed kan skabe omkostningseffektivitet og innovation. Samtidig har den offentlige ordregiver mulighed for at udspecificere, at bestemte løsninger skal anvendes, hvor det vurderes at være nødvendigt. Hvis der gennemføres en proces med konkurrencepræget dialog, vil dialogen ligeledes være med til at forme rammerne for projektet.

Læs mere om konkurrencepræget dialog.

Løbende ændringer

Offentlige ordregivere har også mulighed for at foretage løbende ændringer af kontrakten. Dette kan være nødvendigt, da kontrakten løber over en længere periode. I løbet af perioden kan der ske udvikling, der medfører, at kontraktens vilkår nødvendigvis må tilpasses. Det anbefales således, at OPP-kontrakten giver en vis fleksibilitet, sådan at samarbejdet kan tilpasses ændrede forhold hos ordregiveren. I OPP-kontrakterne i standardmodellen lægges der op til, at den offentlige ordregiver kan kræve ændringer, der ligger inden for rammerne af de behov, der skal dækkes af de udbudte ydelser. Det er samtidig nødvendigt i OPP-kontrakten at opstille nogle rammer for, hvordan ændringer kan gennemføres. Løbende ændringer vil skulle prissættes, således at den offentlige ordregiver betaler for eventuelle øgede udgifter, som sådanne ændringer medfører. En typisk model vil være, at OPP-leverandøren prissætter ændringerne. Prissætningen kan fx baseres på kalkulationsprincipper, som OPP-selskabet afgiver i forbindelse med tilbudsafgivelsen. Den offentlige ordregiver kan på baggrund af leverandørens prissætning vælge, hvorvidt man ønsker at gennemføre ændringerne. Hvis ændringerne medfører et markant fradrag i de løbende driftsbetalinger, vil det være nødvendigt at kompensere den private leverandør for den mistede fortjeneste.

Betalingsmekanisme

Herudover kan den offentlige ordregiver holde snor i et OPP-projekt ved hjælp af den betalingsmekanisme, der er udviklet som en del af kontrakten med den private part. Betalingsmekanismen giver den offentlige ordregiver sikkerhed for leverance og kvalitet over tid. Indirekte giver betalingsmekanismen således den offentlige ordregiver adgang til at udøve styring med den private leverandørs ydelser.

Læs mere om betalingsmekanismer.

Gennemgang af anlægget inden ibrugtagning

Endvidere kan den offentlige ordregiver bevare en vis styring med projektet ved at gennemføre en gennemgang af anlægget ved ibrugtagning. I et OPP med privat finansiering (scenarium 1 og 2) er der ikke tale om, at byggeriet afleveres, sådan som det ville blive i traditionelle byggerier, hvor den offentlige ordregiver er bygherre. Derimod bevarer den private part risiko og ansvar for anlægget efter byggefasens udløb. Det anbefales derfor, at der gennemføres en gennemgang, der kan give den offentlige ordregiver mulighed for at sikre sig, at kravene til byggeriet er opfyldt på ibrugtagningstidspunktet. En sådan gennemgang er indskrevet i OPP-kontrakterne i standardmodellen. Ligesom ved traditionelle afleveringsforretninger er det væsentligt, at gennemgangen foretages i god tid inden ibrugtagningstidspunktet, sådan at eventuelle mangler kan være afhjulpet, inden anlægget tages i brug.

 I et OPP med offentlig finansiering (scenarium 3) foregår der en decideret aflevering ved ibrugtagningstidspunktet. Der vil i den forbindelse skulle gennemføres en gennemgang af anlægget før ibrugtagningstidspunktet.

Løbende kontrol

Det anbefales, at OPP-aftalen indebærer, at den offentlige ordregiver har ret til at føre løbende kontrol med, om OPP-leverandøren leverer ydelserne, som specificeret i de funktionsbaserede krav (bilag til OPP-kontrakten). En sådan bestemmelse indgår i OPP-kontrakten. Partnerskabet bør være baseret på tillid imellem den offentlige og den private part, men det er også vigtigt, at der er adgang til at føre løbende kontrol, der kan øge den offentlige ordregivers tryghed i kontrakten..

Styre- og følgegruppe

Den offentlige ordregiver kan også sikre en vis styring med projektet samt et godt samarbejde med den private leverandør ved at oprette en styre- og følgegruppe. 

Styregruppen vil have til formål at fremme efterlevelsen af de målsætninger og intentioner, der ligger bag kontrakten. Både den offentlige og den private part er repræsenteret i styregruppen. Styregruppen træffer beslutninger om alle væsentlige forhold, men mødes kun, hvis behovet opstår. Styregruppen kan suppleres med en følgegruppe, der ligeledes mødes efter behov, men med større hyppighed. Mødehyppigheden i følgegruppen vil variere i takt med projektets faser og vil oftest være størst i projektets indledende faser. Følgegruppen varetager de løbende beslutninger, men kan ikke behandle ændringer af OPP-kontrakten. 

Overordnet set må det anbefales, at den offentlige ordregiver, i det omfang det er muligt, fralægger sig styringen med projektet, når den overordnede ramme er fastlagt i udbudsmateriale, kontrakt og kravspecifikation. Det vil give de bedste vilkår for at opnå et totaløkonomisk velfungerende projekt. Ligeså vil det typisk være en fordel, at den offentlige ordregiver i udbudsmaterialet og kontrakten overlader mest mulig detaljestyring til den private leverandør. Det foreslås, at den offentlige ordregiver begrænser sin detaljestyring til spørgsmål og emner, der er af central betydning for ordregiver. 

Styring fra den offentlige ordregivers side kan potentielt set være omkostningsfuldt, fordi den private leverandør kan skabe en bedre totaløkonomi i projektet med friere hænder. På den anden side kan der hos den offentlige ordregiver være et behov for at sikre, at bestemte løsninger anvendes. 

Det vil være en afvejning, der må foretages i den enkelte situation, om hensynet til den offentlige ordregivers styring af projektet vejer tungt nok til at indskrænke den private leverandørs råderum. 

Skulle en offentlig ordregiver vælge at gå ind i mere detaljeorienterede beslutninger i projektet, er det vigtigt at holde sig for øje, hvorvidt dette har konsekvenser for fordelingen af risici mellem den offentlige og private part. 

Et eksempel kan være, at den private leverandør ikke vurderer at kunne bære risikoen for indvendig vedligeholdelse, hvis den offentlige ordregiver stiller krav om specifikke byggematerialer, der er vanskelige at holde eller nemt går i stykker.

Hvilke andre konsekvenser har OPP-projekter?

Når OPP-kontrakten er underskrevet, har det visse politiske konsekvenser for den offentlige ordregiver, der rækker ud over den begrænsede styring med projektet. 

Da kontrakten dækker både anlæg og vedligeholdelse over en længere periode, medfører dette, at fx en kommunalbestyrelse i denne periode ikke har fuld prioriteringsret over de midler, der anvendes til OPP-projektet. Politikere og embedsmænd i fx en kommune med en OPP-skole vil således være begrænsede i at prioritere, om midler skal anvendes til drift og vedligeholdelse eller flyttes til andre dele af det kommunale område. Da OPP-projektet typisk vil løbe over 15-25 år, er det ikke kun den siddende kommunalbestyrelse, der bindes af kontrakten, men også de efterfølgende. 

Netop dette træk ved OPP’er giver også en væsentlig fordel – nemlig, at OPP-strukturen sikrer løbende vedligeholdelse af anlægget. Hvis vedligeholdelsen af et anlæg ikke prioriteres over en længere periode, kan det medføre store udgifter for den offentlige ordregiver, når en renovering bliver nødvendig. Et OPP sikrer, at den offentlige ordregiver ikke kommer i en sådan situation, da vedligeholdelsesmidlerne er afsat i forbindelse med, at der er indgået en OPP-aftale med den private leverandør. Overordnet kan et OPP således være med til at sikre, at værdien af offentlige anlæg bevares.

Sidst opdateret: 27. marts 2018