Fase 1: Beslutning om OPP

Hvad er en OPP-vurdering?

En OPP-vurdering er en vurdering af, hvorvidt et bestemt projekt vil egne sig som et OPP. Vurderingen udgør et beslutningsgrundlag for en offentlig ordregiver, der skal i gang med et anlægsprojekt af en vis størrelse og overvejer et OPP.

Bekendtgørelsen om kvalitet, OPP og totaløkonomi i offentligt byggeri

I efteråret 2013 trådte bekendtgørelse nr. 1170 af 4. oktober 2013 om kvalitet, OPP og totaløkonomi i offentligt byggeri i kraft. Med bekendtgørelsen bliver regioner og kommuner i store træk pålagt de samme regler vedrørende kvalitet, OPP og totaløkonomi, som gælder for staten i forhold til byggeri. Hensigten med reglerne er, at de skal understøtte mere effektive byggeprocesser og dermed højere produktivitet i byggeriet. Det indebærer bl.a., at byggeriet får en tilfredsstillende brugsværdi og arkitektonisk fremtræden samt en passende balance mellem udgifter til henholdsvis anlæg og drift.

Bekendtgørelsen medfører bl.a., at der i relevant omfang skal indgå totaløkonomiske vurderinger i beslutningsprocesserne vedrørende offentligt byggeri eller privat byggeri til brug for det offentlige. Herunder skal der i relevant omfang indgå overvejelser om OPP eller tilsvarende organiseringsformer.

Bekendtgørelsen gælder for statsligt byggeri og for byggeri, der helt eller delvist finansieres ved lån eller tilskud fra staten, når lånet eller tilskuddet udgør mindst 50 procent af byggeomkostningerne. Det samme gælder byggeri til institutioner, hvis drift helt eller delvist betales af staten, og hvor det samlede tilskud udgør mindst 50 procent. Bekendtgørelsen gælder ikke for statslige byggeprojekter under fem mio. kr.

For regionale og kommunale byggeprojekter gælder bekendtgørelsen også for byggeri, som opføres helt eller delvist med lån eller tilskud fra regionen eller kommunen, samt byggeri til brug for institutioner, hvis drift helt eller delvist betales af en region eller kommune. Bekendtgørelsen finder anvendelse ved kommunale og regionale projekter, der har en samlet anslået entreprisesum på 20 mio. kr. ekskl. moms eller derover.

Bygningsstyrelsen har udarbejdet en vejledning til bekendtgørelsen, der bl.a. indeholder vejledning om, hvordan man kan lave totaløkonomiske beregninger for bygge- og anlægsprojekter. Bekendtgørelsen og den tilhørende vejledning kan findes på Bygningsstyrelsens hjemmeside. Læs mere om Bygningsstyrelsens Vejledning til bekendtgørelsen om kvalitet, OPP og totaløkonomi i offentligt byggeri

Hvordan laver man en OPP-vurdering?

En OPP-vurdering indeholder overordnet set vurderinger af en række forskellige forhold, der enten kan tale for eller imod at gennemføre projektet som et OPP. Formålet med vurderingen er systematisk at sammenligne en OPP-løsning med en mere traditionel løsning, typisk en totalentreprise. Vurderingen kan indeholde en sammenligning af flere forskellige typer af OPP’er – således kan man også sammenligne standardmodellens forskellige OPP-scenarier i vurderingen, herunder af projektets egnethed som henholdsvis OPP med privat finansiering og OPP med offentlig finansiering. Læs mere om OPP-scenarierne .

En analyse af de finansielle rammer for et eventuelt OPP-projekt kan være forholdsvis ressourcekrævende at gennemføre og kan kræve ekstern bistand. Det kan derfor anbefales i første omgang at gennemføre en mindre OPP-egnethedsvurdering. Hvis denne indikerer, at et OPP er en relevant løsning, kan der herefter gennemføres en større forundersøgelse, inden den endelige beslutning om et OPP træffes. Således foreslås det, at OPP-vurderingen gennemføres i to faser:

OPP-egnethedsvurdering
OPP-forundersøgelse

OPP-egnethedsvurdering

En OPP-egnethedsvurdering kan udarbejdes på mange forskellige måder. Grundlæggende vil egnethedsvurderingen typisk være baseret på en række spørgsmål, som giver mulighed for systematisk at vurdere, om en konkret anlægsopgave egner sig til et OPP. En mulighed er, at den offentlige ordregiver, der ønsker at foretage egnethedsvurderingen, udarbejder et standardskema med en række generelle spørgsmål. Skemaet vil så kunne anvendes til langt de fleste projekter, som ordregiver vil vurdere, om et OPP er egnet til.

Hvilke spørgsmål det er relevant at forholde sig til, kan variere afhængig af den offentlige ordregivers karakter. Derfor kan det være hensigtsmæssigt, at den enkelte offentlige ordregiver udvikler et standardskema, der relaterer sig direkte til deres projekters karakter. I den forbindelse anbefales det, at den offentlige ordregiver tager udgangspunkt i følgende fem spørgsmål, der ofte vil være relevante i en OPP-egnethedsvurdering:

1. Indebærer projektet både design, anlæg og efterfølgende drift og vedligeholdelse, således at det er muligt at udbyde disse samlet i ét OPP-projekt?

Grundtanken i et OPP er, at en samlet pakke af ydelser helt fra bygge- og anlægsprocessen til den løbende drift og vedligeholdelse udbydes til en privat leverandør, der kan tænke projektet helt igennem. Formålet med at sammentænke anlæg og drift er at skabe totaløkonomiske fordele i projektet. Derfor er det centralt, at disse ydelser kan indgå i projektet. Læs mere under hvad er OPP.

2. Giver sammentænkningen af anlæg, drift og vedligeholdelse mulighed for at skabe totaløkonomi i OPP-projektet?

Formålet med den sammentænkning af anlæg, drift og vedligehold, der skitseres i spørgsmål et, er at give en privat OPP-leverandør incitament til og mulighed for at skabe totaløkonomi i projektet. Læs mere om totaløkonomi under under hvad er OPP I forbindelse med OPP-egnethedsvurderingen er det hensigtsmæssigt, at den offentlige ordregiver gør sig nogle indledende overvejelser om, hvorvidt projektet, hvis det gennemføres som et OPP, kan forventes at give totaløkonomiske fordele. Det anbefales derfor, at den offentlige ordregiver overvejer, om sammentænkning af anlæg, drift og vedligeholdelse kan give fordele i det konkrete projekt. I forbindelse med en eventuel uddybende OPP-forundersøgelse vil der typisk foretages konkrete beregninger af de total- økonomiske fordele med henblik på at give et mere eksakt svar på dette spørgsmål. Da muligheden for at skabe totaløkonomiske fordele er et centralt element i et OPP, er det imidlertid vigtigt, at den offentlige ordregiver forholder sig til dette spørgsmål allerede i forbindelse med egnethedsvurderingen.

3. Har projektsummen en størrelse, der giver mulighed for OPP?

Projektsummen i et OPP er et centralt spørgsmål, da det er nødvendigt, at projekterne har en vis størrelse, dels for at sikre, at der er interesserede private OPP-leverandører, dels for at veje op for de transaktionsomkostninger, som projektet eventuelt kan indebære. Derfor anbefales det, at den offentlige ordregiver tager projektsummen i betragtning i forbindelse med OPP-egnethedsvurderingen. OPP-projekter vil typisk være forholdsvis store. Imidlertid er det vigtigt at bemærke, at også mindre OPP-projekter kan give totaløkonomiske fordele. Vurderingen af projektsummens størrelse bør altså ses i lyset af mulighederne for totaløkonomiske fordele i projektet.

Hvis projektsummen i et projekt ikke vurderes at være stor nok til at give mulighed for et OPP, kan den offentlige ordregiver overveje at give projektet mere volumen ved at koble det sammen med andre projekter (evt. i samarbejde med andre offentlige ordregivere).

4. Er der et marked, der vil være interesseret i at løse opgaven som et OPP?

Hvis en OPP-løsning skal være gangbar, er det vigtigt, at projektet har en form, som markedet kan og vil byde på. Der må ofte forventes at være et marked, hvis der er tale om et forholdsvis simpelt projekt, der indebærer anlæg og drift af fx en skole eller en vej uden yderligere komplicerende faktorer. Hvis den offentlige ordregiver imidlertid ønsker at udbygge projektet i en mere nytænkende retning, er det særligt vigtigt at overveje, om der er et marked for projektet. Det kan bl.a. være tilfældet, hvis der er et ønske om at lade selve kerneopgaven på et område indgå i OPP-projektet, fx et OPP, der ud over at indebære anlæg, drift og vedligeholdelse af et plejecenter indeholder levering af selve plejeydelsen. Læs mere under leverandørmarkedet.

I forbindelse med projekter, hvor den offentlige ordregiver ønsker at anvende privat finansiering (scenarium 1 og 2 i standardmodellen), kan det altid anbefales at se nærmere på, om der vil være aktører på markedet, der er interesserede i at deltage i projektet som financier. Dette spørgsmål bør vurderes i lyset af projektsummens størrelse, da forskellige investorer typisk vil være interesserede i forskellige størrelser projekter.

5. Er der politisk vilje hos den offentlige myndighed, der skal gennemføre OPP-projektet, til at gå ind i en OPP-kontrakt, der i et vist omfang fastlåser niveauet for drift og vedligeholdelse over 15-25 år?

En OPP-kontrakt vil typisk løbe over en periode af mellem 15 og 25 år, da den inkluderer drift og vedligehold samt skal give mulighed for en realisering af det totaløkonomiske potentiale. En offentlig ordregiver, der går ind i et OPP-projekt, vil derfor som udgangspunkt binde sig for en periode af en længere varighed. På samme måde indebærer OPP-tankegangen, at den offentlige ordregiver begrænser sig til at opstille de overordnede rammer for projektet og overlade de mere detaljeprægede beslutninger til OPP-leverandøren. Disse elementer er centrale for at opnå de fordele, som et OPP kan give. Derfor er det vigtigt, at der er politisk vilje til at gå ind i projektet på disse vilkår, hvis der skal opnås et optimalt fungerende OPP.

I forbindelse med, at den offentlige ordregiver gennemfører OPP-vurderingen, er det vigtigt at være opmærksom på, at der er en stærk sammenhæng mellem flere af komponenterne i OPP-egnethedsvurderingen, fx projektsum og marked.

Den offentlige ordregiver kan bruge den samlede OPP-egnethedsvurdering til at træffe beslutning om, hvorvidt der fortsættes med et OPP i det konkrete projekt. Hvis egnethedsvurderingen peger på et OPP, kan det herefter overvejes, om der er behov for at udbygge beslutningsgrundlaget med en OPP-forundersøgelse.

Det anbefales at gennemføre OPP-egnethedsvurderingen på et tidligt tidspunkt i processen. Men samtidig er det nødvendigt at have en vis viden om de overordnede rammer, før egnethedsvurderingen udarbejdes. Bl.a. kan det være en fordel at have overvejet, hvilke ydelser den offentlige ordregiver ønsker at inddrage i projektet.

Bygningsstyrelsens Vejledning til bekendtgørelsen om kvalitet, OPP og totaløkonomi i offentligt byggeri indeholder konkrete anvisninger til, hvordan man udarbejder totaløkonomiske vurderinger og beregninger, samt yderligere vejledning om, hvilke tiltag der kan bidrage til at understøtte mere effektive byggeprocesser og højere produktivitet.

OPP-forundersøgelse

En OPP-forundersøgelse vil typisk indebære, at der gennemføres en finansiel analyse og en markedsanalyse. Herudover kan der indgå kvalitative elementer i undersøgelsen. Den finansielle analyse, der er et vigtigt element i forundersøgelsen, indebærer en sammenligning af nutidsværdien af en OPP-løsning og en traditionel offentlig projektform – typisk en totalentreprise – samt rummer en konkret vurdering af de vigtigste risici, der er forbundet med projektet.

Vurderingen af forskellene mellem et OPP og traditionelle løsninger kan være vanskeligt at håndtere. Derfor kan det anbefales at overveje at inddrage ekstern bistand, hvis en offentlig ordregiver med begrænset erfaring med OPP’er ønsker at gennemføre en større forundersøgelse. Se mere under bistand og rådgivning. De øvrige elementer af OPP-forundersøgelsen kan ligeledes udføres af eksterne konsulenter, hvis myndigheden ikke selv ønsker at varetage opgaven.

En OPP-forundersøgelse vil typisk indeholde følgende elementer:

Finansiel analyse

En finansiel analyse vil have til formål at sammenligne omkostningerne ved at gennemføre projektet som henholdsvis et OPP med privat finansiering eller et OPP med offentlig finansiering, relativt til omkostningerne ved at gennemføre projektet i en traditionel model, fx som en totalentreprise. Analysen kan herudover særskilt sammenligne omkostningerne ved projektet ved henholdsvis et OPP med offentlig finansiering og et OPP med privat finansiering. Analysen kan give et indblik heri, men vil altid være behæftet med en vis usikkerhed på grund af dens forholdsvis hypotetiske karakter. Den finansielle analyse kan bygges op sådan, at det vurderes, hvorvidt et OPP kan forventes at give gevinster i forbindelse med anlægsarbejdet, valget af anlægsgrund, optimering af driften og/eller risikooverførsel til den private leverandør. Det vil ligeledes være relevant at vurdere, hvorvidt sådanne gevinster kan opveje de transaktions- og finansieringsomkostninger, der typisk er forbundet med at vælge OPP-løsningen. I forbindelse med det enkelte projekt kan det være relevant at inddrage øvrige forhold. Den samlede vurdering af de finansielle rammer for OPP-projektet fremkommer ved, at der foretages en vurdering for hvert enkelt af disse punkter, og at resultaterne af disse vurderinger sammenholdes. Delanalyserne sammenligner således udfaldet i et OPP – eventuelt henholdsvis med privat eller offentlig finansiering – og et traditionelt projekt med hensyn til:

Transaktionsomkostninger
Finansieringsomkostninger og risici
Omkostninger ved byggeri
Omkostninger i forbindelse med valg af anlægsgrund
Driftsoptimering
Risikooverførsel

Markedsanalyse

I en markedsanalyse undersøges det, hvorvidt der er private leverandører, der vil være interesserede i at byde på et eventuelt OPP-projekt. Samtidig kan markedsanalysen afklare, om private leverandører vil være interesserede i at forskellige ydelser, ud over anlæg og drift, indgår i opgaven, fx rengøring eller kantinedrift. Analysen gennemføres gennem interview med udvalgte potentielle leverandører.

Kvalitative elementer

Herudover kan der inddrages forskellige kvalitative elementer i OPP-forundersøgelsen bl.a.

Den anlægsmæssige kvalitet i henholdsvis en OPP-løsning og en totalentreprisemodel
De styringsmæssige konsekvenser i henholdsvis en OPP-løsning og en totalentreprisemodel
Konsekvenser for anvendelsen af anlægget i henholdsvis en OPP-løsning og en totalentreprisemodel

Bygningsstyrelsens Vejledning til bekendtgørelsen om kvalitet, OPP og totaløkonomi i offentligt byggeri (Retsinformation) indeholder konkrete anvisninger til, hvordan man udarbejder totaløkonomiske vurderinger og beregninger, samt yderligere vejledning om hvilke tiltag der kan bidrage til at understøtte mere effektive byggeprocesser og højere produktivitet.

Sidst opdateret: 11. august 2020