Hvad er fordelene ved OPP?

Hvad er udfordringerne ved OPP?

Hvilke variationer af OPP forholder standardmodellen sig til?

Et offentlig-privat partnerskab (OPP) er en type offentlig-privat samarbejde, der er kendetegnet ved, at projektering, etablering, drift og vedligeholdelse er samlet i én kontrakt mellem en offentlig udbyder og en privat leverandør. Ofte indgår finansieringen af projektet også. I et renoveringsprojekt som OPP er der således tale om, at en offentlig ordregiver gennem et udbud overlader det til en privat virksomhed at varetage projekteringen, renoveringsarbejdet og driften af bygningen af fx et hospital, en skole eller et kontoranlæg over en længere periode – typisk 15-25 år.

Et OPP adskiller sig altså fra andre former for offentlig-privat samarbejde på bygge- og anlægsområdet ved at koble flere opgaver sammen i et enkelt udbud. Som det ses af figur 1, er de fleste andre samarbejdsformer væsentligt mindre i omfang.

Figur 1: Modeller for offentlig-privat samarbejde på bygge- og anlægsområdet

OPP kan som organiseringsform bidrage til at sikre en optimal udnyttelse af ressourcerne i renoveringsprojekter og som et led heri øge effektiviteten og innovationskraften i den offentlige sektor. Optimeringen opnås dels ved at gøre brug af de kompetencer og erfaringer, som findes i den private sektor, og dels ved at sikre et mere helhedsorienteret, totaløkonomisk perspektiv i opgaveløsningen.

Det totaløkonomiske fokus opnås dels gennem sammenkoblingen af ydelser og den længerevarende kontrakt, der sætter fokus på, hvilke løsninger der er bedst set over et længere perspektiv, og OPP-leverandøren gives handlerum til at vælge de mest effektive løsninger. En hensigtsmæssig brug af OPP kan dermed bidrage til øget kvalitet og en mere effektiv udnyttelse af samfundets ressourcer. Læs mere om at opnå totaløkonomiske gevinster gennem OPP her

Risikodelingen i OPP-projekter kan også være med til at sikre et effektivt resultat. Et grundlæggende træk ved OPP er, at man ved at gennemgå hele opgaveløsningen fra projektering til vedligeholdelse kan fordele risici i opgaven systematisk mellem den private leverandør og den offentlige udbyder, så risici placeres hos den part, der bedst og billigst kan varetage dem. Det indebærer, at det overvejes, om den private part eller den offentlige ordregiver har størst mulighed for at påvirke sandsynligheden for, at en bestemt begivenhed indtræffer.

Eksempelvis varetager den offentlige ordregiver den overordnede beslutning om, hvorvidt der er behov for at igangsætte en renovering af en given skole. Ordregiveren fastlægger også de overordnede krav til skolens tilstand efter renoveringen gennem udarbejdelsen af de funktionsbaserede krav. Til gengæld ved den private leverandør bedst, hvornår og hvordan de enkelte dele af skolebygningen skal renoveres/udskiftes for at minimere de samlede omkostninger til skolen over en periode på mellem 15 og 25 år. Derfor bærer den private leverandør risikoen for udgifter i forbindelse med den løbende drift og vedligeholdelse.

Det er værd at bemærke, at en uhensigtsmæssig fordeling af risici kan medføre unødige omkostninger og kan have omfattende negative konsekvenser. Læs mere om emnet risikodeling

Et OPP-projekt kan gennemføres med privat finansiering, eller den offentlige ordregiver kan selv finansiere projektet. Der er fordele og ulemper ved begge finansieringsmodeller. En model med privat finansiering kan, grundet inddragelsen af privat finansiering gennem hele kontraktperioden, give en stærkere incitamentsstruktur. Til gengæld kan omkostningerne ved projektet i nogle tilfælde blive højere, hvis der anvendes privat finansiering, fordi den private finansiering isoleret set er dyrere, end hvis det offentlige finansierer projektet selv. Derfor er det vigtigt, at det for det konkrete projekt overvejes, hvilken model der kan give det mest effektive resultat, herunder om der kan opnås effektiviseringsgevinster igennem den private finansiering, som opvejer den ekstra udgift. Læs mere om finansiering, herunder behandles valget mellem offentlig og privat finansiering

Hvis det er en kommune eller en region, der gennemfører OPP-projektet, vil finansieringsformen også have betydning for, hvornår den deponeringsforpligtelse, der følger med projektet, bliver frigivet. Deponeringsforpligtelsen indebærer overordnet, at kommunen eller regionen skal deponere et beløb, der svarer til renoveringsomkostningerne. Læs mere om deponeringsforpligtelsen her

Standardmodellen for OPP til renovering, drift og vedligeholdelse retter sig mod OPP-projekter, hvor en offentlig ordregiver udbyder renovering og efterfølgende drift og vedligeholdelse af en bygning samt eventuel finansiering og følgeydelser samlet til en privat leverandør over en længere periode. Til projekter, der drejer sig om nyanlæg af en bygning, kan standardmodellen for OPP til nyanlæg anvendes. Standardmodellen for nyanlæg blev lanceret af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i marts 2012 og blev opdateret i 2016. Modellen kan findes på www.kfst.dk/opp.

Driften af kerneopgaven i et OPP kan også indgå i OPP-projektet, fx selve børnehavedriften i en OPP-renoveret børnehave eller leveringen af ydelser relateret til personlig pleje og praktisk hjælp på et plejecenter. Gennem de seneste år er der i Danmark set flere eksempler på projekter, der omfatter et større omfang af driftsydelser. Standardmodellen er ikke umiddelbart rettet mod denne type projekter, men vil kunne anvendes som udgangspunkt i en vis udstrækning.

Hvad er fordelene ved OPP?

Der er seks grundlæggende potentielle fordele ved OPP-projekter, der kan medføre, at OPP er en attraktiv mulighed for en offentlig ordregiver, der står over for at skulle gennemføre et større anlægsprojekt.

1. Fokus på totaløkonomi i projektet
2. Kvalitet og nytænkte løsninger
3. Løbende og optimeret vedligeholdelse
4. Projekter, der er færdige til tiden og til den aftalte pris
5. Et fokus på funktioner i stedet for processer
6. En grundlæggende risikoafdækning

Det er vigtigt at være opmærksom på, at disse fordele ikke nødvendigvis opnås blot ved at gennemføre et projekt som OPP. Det er vigtigt, at OPP-projektet indrettes på en hensigtsmæssig måde, hvis fordelene skal kunne opnås. Herudover er det også vigtigt, at det konkrete projekt egner sig til OPP. Det anbefales, at den offentlige ordregiver foretager en vurdering heraf, inden det besluttes, om der skal anvendes OPP. Læs mere om OPP-vurderinger her

1. Fokus på totaløkonomi i projektet

Den centrale fordel ved renoverings-OPP er, at den samme private leverandør varetager projektering, renovering, drift og vedligeholdelse. Det gør det muligt for den private leverandør at løse opgaven ud fra en totaløkonomisk tankegang, hvor beslutninger i renoveringsfasen tænkes sammen med konsekvenser i driftsfasen. Alternativet til et OPP er som regel, at den offentlige ordregiver udbyder renoveringen som en særskilt opgave, og herefter – når den renoverede bygning står færdig – varetages den løbende drift og vedligeholdelse enten af offentligt ansatte eller af en privat virksomhed, der er udvalgt gennem et selvstændigt udbud af vedligeholdelsesarbejdet. Når opgaven på den måde brydes op, har den private leverandør, der varetager renoveringsarbejdet, intet særligt incitament til at have fokus på de langsigtede konsekvenser af fx valg af byggematerialer eller installationer. Vedligeholdelsesarbejdet varetages særskilt, og koblingen mellem de to faser er forholdsvis svag.

I et OPP-projekt skabes der en sådan kobling ved at samle renoverings- og drifts-/vedligeholdelsesarbejdet hos en enkelt privat leverandør. Da OPP-kontrakterne strækker sig over typisk 15-25 år, har den private leverandør incitament til at sikre, at totaløkonomien i projektet er bedst mulig. Som en del af kontrakten i et OPP indgår den offentlige ordregiver og den private leverandør en aftale om, at bygningen både igennem projektet og ved kontraktens udløb skal være vedligeholdt på et vist niveau. Det er herefter den private leverandørs ansvar at sikre, at denne aftale overholdes. Hvis der fx i renoveringsfasen anvendes en type maling, der kræver, at der males igen efter fem år, vil det være den private leverandør, der har udgiften til det fornyede malearbejde. Det er således op til den private leverandør at vurdere, om det er mest omkostningseffektivt at investere i en dyrere, langtidsholdbar maling eller en billigere maling, der kræver, at der males igen efter en kortere periode. Dette gør sig gældende for alle beslutninger i renoveringsfasen. Læs mere om incitamentsstrukturerne i OPP-projekter her

Det er muligt at inddrage flere typer opgaver end blot renovering og vedligeholdelse i et OPP-projekt. Hvis OPP’et udbygges, således at flere opgaver kobles sammen med renovering og drift, fx rengøring, kantinehold eller lignende, har den private leverandør også mulighed for at tænke løsninger på disse ydelser ind i projektet, fx ved at vælge rengøringsvenlige gulvmaterialer eller ved at indrette energioptimerende kantinefaciliteter (læs evt. mere om opgaver, der kan indgå i OPP-projekter her). Samlet set har den private leverandør mulighed for – og incitament til – at skabe et sammenhængende produkt, der både er omkostningseffektivt og præget af kvalitet.

2. Kvalitet og nytænkte løsninger

OPP kan styrke kvalitet og nytænkning i offentlige renoveringer. De funktioner i et OPP, der sikrer totaløkonomisk fokus, giver ligeledes den private leverandør frihed til at vælge nytænkte løsninger og til at sikre, at løsningerne er præget af kvalitet, hvis det er til fordel for projektets totaløkonomi. Eksempelvis kan den private leverandør i en OPP-renovering have incitament til at nytænke bygningens energiløsninger, hvis det på længere sigt kan give en besparelse på vedligeholdelsen. Da den private leverandør skal løfte de samlede omkostninger ved renovering og drift, er det i leverandørens interesse at udvikle de bedst mulige løsninger, når de er med til at understøtte en god totaløkonomi i projektet.

3. Løbende og optimeret vedligeholdelse

Vedligeholdelse af offentlige bygninger er typisk afhængig af løbende tildeling af midler. I et renoverings-OPP indebærer kontrakten både renovering og løbende drift, herunder vedligeholdelse af anlægget. Betalingen for den løbende vedligeholdelse er derfor inkluderet i den driftsbetaling, der er aftalt med den private leverandør. Det sikrer, at der afsættes de fornødne midler til at sikre den løbende vedligeholdelse, og dermed undgås det værditab, som en mangelfuld vedligeholdelse kan medføre. Samtidig stilles der krav til efterlevelse af funktionskravene. Efterlevelsen af funktionskravene understøttes gennem udarbejdelsen af en betalingsmekanisme, der kan udløse bod fra OPP-leverandøren, hvis ikke renoveringen eller vedligeholdelsen lever op til det aftalte. Herudover giver OPP-formen den private leverandør incitament til at optimere vedligeholdelsen, så den gennemføres så effektivt som muligt. Læs mere om betalingsmekanismer i OPP-projekter her

Samlet set vil OPP ofte medføre, at omkostningerne vil være højere i begyndelsen af projektet, end hvis projektet blev gennemført som fx en totalentreprise. Det er her, OPP-leverandøren skal foretage investeringer i bl.a. nytænkte løsninger og kvalitetsprægede materialer. Til gengæld vil de løbende omkostninger herefter typisk være lavere end i en totalentreprise på grund af fx energioptimerede løsninger og materialer, der ikke kræver udskiftning eller omfattende vedligeholdelse. Der kan altså blive tale om samlet set lavere totalomkostninger i løbet af kontraktens løbetid (15-25 år). Totalomkostningerne ved henholdsvis en typisk totalentreprise og et typisk OPP-projekt er illustreret i figur 3. Figuren viser, hvordan startomkostningerne ofte er højere i et OPP end i en totalentreprise, mens de løbende driftsomkostninger over tid typisk er lavere.

Figur 2: Forventet totaløkonomi i totalentreprise og offentlig-private partnerskaber

4. Projekter, der er færdige til tiden og til den aftalte pris

Erfaringer fra både danske og internationale OPP’er viser en tendens til, at OPP-projekter gennemføres inden for den aftalte tids- og prisramme. En undersøgelse af de danske OPP-erfaringer, som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen offentliggjorde i 2012, viste, at dette var tilfældet i flertallet af de danske OPP-projekter. Betalingsmekanismen eller kontrakten i OPP-projektet vil typisk angive, at den offentlige ordregiver først begynder at betale løbende driftsbetalinger til OPP-leverandøren ved ibrugtagning af bygningen. Den private part vil derfor have et væsentligt incitament til løbende at sikre, at projektet skrider fremad som planlagt med henblik på at undgå tab. Samtidig er der aftalt en pris, der binder OPP-leverandøren. Hvis projektet bliver dyrere end forventet, vil det derfor kun påvirke leverandøren, mens den offentlige ordregiver betaler den aftalte pris. Gennem betalingsmekanismen er OPP også med til at sikre, at den private leverandør lever op til de funktionskrav, der er fastsat i kontrakten. Betalingsmekanismen giver mulighed for, at der kan ske fradrag i betalingerne til leverandøren, fx hvis dele af bygningen ikke er tilgængelige, eller hvis der er mangler i driften. Sådan er OPP-strukturen med til at understøtte, at den offentlige ordregiver modtager de aftalte leverancer.

5. Fokus på funktioner i stedet for processer

Da den private leverandør i et renoverings-OPP varetager både projektering, renovering, drift og vedligeholdelse, vil den offentlige ordregivers rolle være mere overordnet end fx ved en totalentreprise. Det centrale for ordregiveren er, at de funktioner, som bygningen i projektet skal opfylde efter renoveringen, er tydeligt beskrevet. Det gør også, at den offentlige udbyder ikke længere skal fokusere på proces og teknik i renovering og drift, men på bygningens funktioner. Som regel medfører dette fokus på funktioner, at et OPP-projekt udbydes med funktionskrav. Læs mere om udbud og udbudsmateriale i OPP-projekter her og her.

6. En grundlæggende risikoafdækning

Helhedsperspektivet i projektet giver mulighed for at gennemgå hele opgaveløsningen – fra projektering til vedligeholdelse – og fordele risici systematisk mellem den private OPP-leverandør og den offentlige ordregiver, således at en given risiko placeres hos den part, der kan håndtere den bedst og billigst. Læs mere om risikodeling i afsnittet her

Hvad er udfordringerne ved OPP?

At anvende OPP indebærer også visse udfordringer for den offentlige ordregiver. De tre væsentligste udfordringer er følgende:

1. Afgivelse af styring
2. Komplekst udbud og kontrakt samt kapacitetskrav
3. Eventuelle omkostninger ved privat finansiering

1. Afgivelse af styring

OPP-projekter indebærer en vis afgivelse af styring for den offentlige ordregiver i forbindelse med beslutninger i renoverings- og driftsfasen. Når der er underskrevet kontrakt med en privat OPP-leverandør, er det centralt for at opnå fordelene ved OPP, at leverandøren har frie hænder til at træffe de mere detaljerede beslutninger om fx valg af materialer, driftsprocedurer og så videre. Den offentlige ordregiver lægger den overordnede ramme for projektet gennem udvælgelsen af en privat leverandør og udarbejdelse af kontrakt og funktionskrav samt gennem en eventuel konkurrencepræget dialog.

Den lange kontraktperiode i et OPP (mellem 15 og 25 år) indebærer, at den offentlige ordregiver binder sig for en længere periode, end man typisk vil gøre i forbindelse med et udbud. Kontraktperioden medfører også en reduceret adgang for den offentlige ordregiver til at nedprioritere vedligeholdelse i projektet. Det er muligt at gennemføre ændringer i løbet af projektet, men det anbefales, at den offentlige ordregiver går ind i projektet med en intention om så vidt muligt at undgå dette med henblik på at give den private leverandør et stærkt incitament til at foretage eventuelle investeringer i begyndelsen af projektet. Det skal også bemærkes, at løbende ændringer i forhold til den oprindelige aftale skal betales af den offentlige ordregiver, hvis de medfører øgede omkostninger for OPP-leverandøren.

Den offentlige ordregiver skal endelig holde sig for øje, at kontrolfunktioner, ud over den helt grundlæggende funktionskontrol, vil kunne have en effekt på de private leverandørers tilbud. Mængden af kontrolprocesser og omfanget af disse anbefales derfor at være baseret på nøje overvejelser om, hvad der er nødvendigt og hensigtsmæssigt i det konkrete projekt. Det er også vigtigt, at kontrolfunktionerne ikke medfører, at detaljebeslutninger – og dermed ansvar – der er flyttet til OPP-leverandøren, transporteres tilbage til den offentlige ordregiver. Se mere om de styringsmæssige hensyn i OPP-projekter her

2. Komplekst udbud og kontrakt samt kapacitetskrav

Da en OPP-kontrakt om et renoveringsprojekt strækker sig over 15-25 år og indebærer både renovering og driftsopgaver, vil der typisk være tale om en udbudsproces og en kontraktudformning af forholdsvis kompleks karakter, ikke mindst for en offentlig ordregiver, der ikke tidligere har gjort sig erfaringer med OPP. Derfor er transaktionsomkostningerne også til tider højere i forbindelse med et OPP end ved andre typer af projekter. Den indledende proces kræver både tidsmæssige ressourcer og opbyggelse af kompetencer. En undersøgelse af de danske OPP-erfaringer, som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen offentliggjorde i 2012, viser, at det i hvert enkelt af de danske OPP-projekter er den offentlige ordregivers vurdering, at udbudsprocessen var mere ressourcekrævende end forventet. Det er en relevant afvejning i forbindelse med det enkelte projekt, om gevinsterne ved OPP er store nok til at opveje de øgede indledende transaktionsomkostninger. Samtidig anbefales det, at det indgår i overvejelserne om dette, at man i et OPP-projekt køber en ydelse, der strækker sig over en lang periode. Transaktionsomkostningerne skal altså vurderes i forhold til det samlede projekts gevinster.

Standardmodellen og de tilknyttede kontrakter kan bidrage til at gøre det nemmere at udbyde et OPP. Det kan herudover være en fordel at trække på andre offentlige ordregiveres erfaringer. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens OPP-kontaktpunkt kan oplyse om, hvilke ordregivere der har erfaringer med forskellige typer af OPP-projekter.

3. Eventuelle omkostninger ved privat finansiering

I et OPP med privat finansiering bør den offentlige ordregiver holde sig for øje, at den private finansiering af projektet vil være dyrere end offentlig finansiering isoleret set. Men den private finansiering kan også være med til at underbygge en hensigtsmæssig risikodeling og incitamentsstruktur. Det er derfor muligt, at projektet samlet set indrettes mest effektivt med privat finansiering, selv om finansieringen isoleret set er dyrere, end hvis det offentlige finansierer projektet. Det anbefales, at den offentlige ordregiver forholder sig særskilt til, hvorvidt offentlig eller privat finansiering vil være mest hensigtsmæssigt i forbindelse med det enkelte projekt. I projekter, hvor det ikke vurderes, at den private finansiering bidrager til et bedre totaløkonomisk resultat, kan den offentlige ordregiver overveje at anvende OPP med offentlig finansiering. Denne organisering kan i vid udstrækning give de samme fordele som OPP med privat finansiering, men vil som udgangspunkt trække på offentlig finansiering allerede fra ibrugtagningstidspunktet.

Hvilke variationer af OPP forholder standardmodellen sig til?

OPP-standardmodellen forholder sig til OPP om renovering af en eller flere bygninger samt efterfølgende drift og vedligeholdelse. Inden for denne ramme opererer modellen med to forskellige OPP-scenarier, der adskiller sig fra hinanden, ved at den ene model indebærer privat finansiering og den anden offentlige finansiering. Modellerne varierer kun i begrænset omfang fra hinanden.

I forbindelse med et eventuelt OPP-projekt vil det være relevant for den offentlige ordregiver at gøre sig nogle overvejelser om, hvilket af de to scenarier der vil være mest hensigtsmæssigt at anvende i forbindelse med det konkrete projekt. Da OPP-scenarierne i vid udstrækning indeholder de samme hovedtræk, er det ikke en beslutning, der nødvendigvis skal træffes i forbindelse med de indledende overvejelser om projektet. En mulighed er fx at sætte scena­rierne op imod hinanden i en OPP-forundersøgelse.

I et renoverings-OPP med privat finansiering varetager den private part den fulde investering og betales enten gennem løbende driftsbetalinger fra den bestillende offentlige ordregiver (typisk som rådighedsbetaling) eller gennem brugerbetaling. Sidstnævnte mulighed udnyttes helt eller delvist ved de OPP-projekter, der omhandler parkeringsfaciliteter og svømmehalsfaciliteter.

I et renoverings-OPP med offentlig finansiering betaler den offentlige ordregiver for renoveringsarbejdet ved ibrugtagning. Herefter betaler den offentlige ordregiver løbende driftsbetalinger til den private part. Der tilknyttes typisk en garanti, der giver sikkerhed for, at den private part fortsat lever op til kontrakten.

I et OPP med offentlig finansiering adskiller baggrunden for incitamentsstrukturen sig lidt fra modellen i et OPP med privat finansiering. Langt hen ad vejen er de to modeller på det nærmeste ens.

I begge scenarier gælder, at den offentlige ordregiver fastlægger de funktionskrav, som anlægget skal leve op til på et hvilket som helst tidspunkt under projektets løbetid. Læs mere om finansieringsmodeller i OPP

Standardmodellen for renovering indeholder to OPP-kontrakter, der knytter sig til scenarierne. Da de to scenarier langt hen af vejen ligner hinanden, er kontrakterne forholdsvis ens.

De to scenarier er to prototyper på, hvordan projekter kan struktureres. OPP kan indrettes på mange forskellige måder, alt efter hvad den offentlige ordregiver ønsker. Det er derfor også muligt at lave en model, der indebærer et andet scenarium – fx et hybridprojekt med både elementer af nyanlæg og renovering. Standardmodellen vil også kunne anvendes til andre modeller for OPP, om end der kan være behov for tilpasninger rettet mod det konkrete projekt.

Sidst opdateret: 30. april 2018