Hvad er et OPP-projekt?

Hvad er udfordringerne ved OPP?

Hvilke variationer af OPP forholder standardmodellen sig til?

Et offentlig-privat partnerskab (OPP) er en type offentlig-privat samarbejde, der er kendetegnet ved, at design, projektering, etablering, drift og vedligeholdelse er samlet i én kontrakt mellem en offentlig udbyder og en privat leverandør. Ofte indgår finansieringen af projektet også.

I et OPP er der således tale om, at en offentlig ordregiver gennem et udbud overlader det til en privat virksomhed at designe, projektere, anlægge og varetage driften af anlægget af fx et hospital, en skole eller et kontoranlæg over en længere periode – typisk 15-25 år. 

Et OPP adskiller sig altså fra andre former for offentlig-privat samarbejde på bygge- og anlægsområdet ved at koble flere opgaver sammen i et enkelt udbud. Som det ses af figur 1.1, er de fleste andre samarbejdsformer væsentligt mindre i omfang.

Figur 1.1: Modeller for offentlig-privat samarbejde på bygge- og anlægsområdet

Et grundlæggende træk ved et OPP er, at man ved at gennemgå hele opgaveløsningen fra design til vedligehold kan fordele risici i opgaven systematisk mellem den private leverandør og den offentlige udbyder, således at en given risiko placeres hos den part, der kan håndtere den bedst og billigst.

Eksempelvis varetager den offentlige ordregiver den overordnede beslutning om, hvorvidt der er behov for at anlægge en ny skole. Ordregiveren fastlægger også de overordnede krav til skolen gennem funktionsbeskrivelsen i projektet. Til gengæld ved den private leverandør bedst, hvilke materialer der skal anvendes i anlægget af en skole for at minimere de samlede omkostninger til skolen over en periode på mellem 15 og 25 år. Derfor bærer den private leverandør risikoen for materialer, der skal vedligeholdes og udskiftes. 

Et OPP kan således som organiseringsform bidrage til at sikre en optimal udnyttelse af ressourcerne i anlægsprojekter og som et led heri øge effektiviteten og innovationskraften i den offentlige sektor. Det opnås dels ved at gøre brug af de kompetencer og erfaringer, som findes i private virksomheder, dels ved at sikre et mere helhedsorienteret perspektiv i opgaveløsningen.

En hensigtsmæssig brug af et OPP kan dermed bidrage til øget kvalitet og en mere effektiv udnyttelse af samfundets ressourcer. Det er dog også værd at bemærke, at en uhensigtsmæssig fordeling af risici kan medføre unødige omkostninger og kan have omfattende negative konsekvenser. Derfor er det vigtigt, at de risici, der allokeres til OPP-leverandøren, er risici, som leverandøren kan løfte bedre og billigere end den offentlige ordregiver.

Læs mere under risikodeling.

Standardmodellen for OPP retter sig mod OPP-projekter, hvor en offentlig ordregiver udbyder nyanlæg og anlægsdrift samt eventuel finansiering og følgeydelser samlet til en privat leverandør over en længere periode. Modellen er dermed ikke målrettet partnerskaber, der ikke er knyttet til et anlægsprojekt, og kan således ikke i udgangspunktet anvendes til fx design, etablering, drift og vedligehold af et it-system eller markedsudvikling af innovativ velfærdsteknologi.

Udenlandske erfaringer indikerer, at der også er gode muligheder for at benytte et OPP til drift og vedligeholdelse af eksisterende anlæg typisk med et væsentligt renoveringselement. Det kræver, at projektet bygges anderledes op end et traditionelt OPP, hvor anlægsarbejdet udbydes sammen med drift og vedligeholdelse. Ud over standardmodellen for OPP vedrørende nye anlæg er der ligeledes udarbejdet en standardmodel for OPP omfattende renovering, drift og vedligeholdelse. 

Driften af kerneopgaven i et OPP kan også indgå i OPP-projektet, fx selve børnehavedriften i en OPP-børnehave eller plejecenterdriften ved etablering af et plejecenter som et OPP. Gennem de seneste år er der i Danmark set flere eksempler på projekter, der omfatter et større omfang af driftsydelser. Standardmodellen er ikke umiddelbart rettet mod denne type projekter, men vil kunne anvendes i en vis udstrækning.

Hvad er fordelene ved OPP?

Der er fire grundlæggende fordele ved et OPP, der kan medføre, at et OPP er en attraktiv mulighed for en offentlig ordregiver, der står over for at skulle gennemføre et større anlægsprojekt. 

De fire fordele ved et OPP, der beskrives her, er fordele, der kan opnås inden for alle tre OPP-scenarier.

1. Fokus på totaløkonomi i projektet 
2. Projekter, der er færdige til tiden og til den aftalte pris 
3. Et fokus på funktioner i stedet for processer 
4. En grundlæggende risikoafdækning.

1. Totaløkonomi

Den centrale fordel ved et OPP er, at den samme private leverandør varetager design, projektering, anlæg, drift og vedligeholdelse. Det gør det muligt for den private leverandør at løse opgaven ud fra en totaløkonomisk tankegang, hvor beslutninger i anlægsfasen tænkes sammen med konsekvenser i driftsfasen. Alternativet til et OPP er som regel, at anlægsarbejdet udbydes som en særskilt opgave gennem udbud af totalentreprise, hovedentreprise eller flere fagentrepriser. Når anlægget står færdigt, varetages den løbende drift og vedligeholdelse af den offentlige ordregiver enten af kommunale medarbejdere eller af en privat virksomhed, der er udvalgt gennem et selvstændigt udbud af vedligeholdelsesarbejdet. Når opgaven på den måde brydes op, har den private leverandør, der varetager anlægsarbejdet, intet særligt incitament til at have fokus på de langsigtede konsekvenser af fx valg af byggematerialer. Vedligeholdelsesarbejdet varetages særskilt, og koblingen mellem de to faser er forholdsvis svag. 

I et OPP-projekt skabes der kobling mellem anlæg og vedligehold ved at samle anlægs- og drifts/vedligeholdelsesarbejdet hos en enkelt privat leverandør. Da OPP-kontrakterne strækker sig over 15-25 år, har den private leverandør incitament til at sikre, at totaløkonomien i projektet er bedst mulig. 

Som en del af kontrakten i et OPP indgår den offentlige ordregiver og den private leverandør en aftale om, at anlægget både igennem projektet og ved kontraktens udløb skal være vedligeholdt på et vist niveau. Det er herefter den private leverandørs ansvar at sikre, at denne aftale overholdes. Hvis der fx i anlægsfasen anvendes en type maling, der kræver, at der males igen efter fem år, vil det være den private aktør, der har udgiften til det fornyede malearbejde. Det er således op til den private aktør at vurdere, om det er mest omkostningseffektivt at investere i en dyrere langtidsholdbar maling eller en billigere maling, der kræver, at der males igen efter en kortere periode. Dette gør sig gældende for alle beslutninger i anlægsfasen.

Hvis OPP’et udbygges, således at flere opgaver kobles sammen med anlæg og drift, fx rengøring, kantinehold eller lignende, har den private leverandør også mulighed for at tænke løsninger på disse ydelser ind i projektet fx ved at vælge rengøringsvenlige gulvmaterialer eller ved at indrette energioptimerende kantinefaciliteter. Samlet set har den private leverandør mulighed for – og incitament til – at skabe et sammenhængende produkt, der både er omkostningseffektivt og præget af kvalitet.

Totaløkonomien har bl.a. følgende afledte positive konsekvenser:

• Kvalitet og innovation: Et OPP kan styrke kvalitet og innovation i det offentlige anlægsarbejde. Brugen af funktionsbaserede krav giver den private leverandør frihed til at udvikle innovative løsninger og incitament til at sikre, at løsningerne er præget af god kvalitet, hvis dette er til fordel for projektets totaløkonomi. Eksempelvis kan den private leverandør i et OPP have incitament til at anvende innovative byggematerialer, hvis de på længere sigt kan give en besparelse på vedligeholdelsen. Da den private leverandør skal løfte de samlede omkostninger ved anlæg og drift, er det i leverandørens interesse at udvikle de bedst mulige løsninger set over hele projektets levetid.
  Se mere om sammentænkning af anlæg og drift.
• Løbende og optimeret vedligeholdelse: Vedligeholdelse af offentlige anlæg er typisk afhængig af løbende tildeling af midler. I et OPP indebærer kontrakten både anlæg og løbende drift, herunder vedligeholdelse af anlægget. Vedligeholdelse er derfor inkluderet i den betaling, der er aftalt med den private leverandør. Dette sikrer, at der fra starten afsættes de fornødne midler til at sikre den løbende vedligeholdelse, og dermed undgår man det værditab, som en mangelfuld vedligeholdelse, på baggrund af manglende midler, kan medføre. Herudover giver OPP-kontrakten den private leverandør incitament til at optimere vedligeholdelsen, så den gennemføres så effektivt som muligt.

Samlet set medfører et OPP, at omkostningerne som hovedregel er højere i begyndelsen af projektet, end hvis projektet blev gennemført som fx en totalentreprise. Det er her, OPP-leverandøren skal foretage investeringer i bl.a. innovative løsninger og kvalitetsprægede materialer. Til gengæld vil de løbende omkostninger herefter typisk være lavere end i en totalentreprise på grund af fx energioptimerede løsninger og materialer, der ikke kræver udskiftning eller omfattende vedligehold. Der kan altså blive tale om samlet set lavere totalomkostninger i løbet af kontraktens løbetid (15-25 år). Totalomkostningerne ved henholdsvis en typisk totalentreprise og et typisk OPP-projekt er illustreret i figur 1.2. Figuren viser, hvordan startomkostningerne ofte er højere i et OPP end i en totalentreprise, mens de løbende driftsomkostninger over tid typisk er lavere.

Figur: Totaløkonomi i totalentreprise og offentlig-private partnerskaber

2. Projekter, der er færdige til tiden og til den aftalte pris

Erfaringer fra både danske og internationale OPP’er viser en tendens til, at OPP-projekter
gennemføres inden for den aftalte tids- og prisramme. Betalingsmekanismen eller OPP-kontrakten vil typisk angive, at den offentlige ordregiver først begynder at betale løbende driftsbetalinger til OPP-leverandøren ved ibrugtagning af anlægget. Den private part vil derfor have et væsentligt incitament til løbende at sikre, at projektet skrider fremad som planlagt med henblik på at undgå tab. Samtidig er der aftalt en fast pris over hele aftaleperioden. 

Hvis projektet bliver dyrere end forventet, vil det derfor kun påvirke OPP-leverandøren, idet den offentlige ordregiver fortsat kun afholder de aftalte betalinger over aftaleperioden. Gennem betalingsmekanismen sikres det, at den private leverandør lever op til de funktionskrav, der er fastsat i kontrakten. Betalingsmekanismen giver mulighed for, at der kan ske fradrag i betalingerne til leverandøren, fx hvis dele af anlægget ikke er tilgængeligt, eller hvis der er mangler i driften. Sådan er OPP-strukturen med til at understøtte, at den offentlige ordregiver modtager de aftalte leverancer.

Læs mere om betalingsmekanismen her. 

3. Et fokus på funktioner i stedet for processer

Da den private leverandør i et OPP varetager både design, projektering, anlæg, drift og vedligeholdelse, vil den offentlige udbyders rolle være mere overordnet end fx ved en totalentreprise. Det centrale for den offentlige ordregiver er, at de funktioner, som anlægget i projektet skal opfylde, er tydeligt beskrevet, og at alle nødvendige funktioner af anlægget er tænkt igennem. Det gør også, at den offentlige udbyder ikke længere skal fokusere på proces og teknik i byggeri og drift, men på hvilke funktioner anlægget skal have.

Læs mere om funktionsbeskrivelser i et OPP. 

4. En grundlæggende risikoafdækning

Helhedsperspektivet i projektet giver mulighed for at gennemgå hele opgaveløsningen – fra design til vedligehold – og fordele risici systematisk mellem den private OPP-leverandør og den offentlige ordregiver, således at en given risiko placeres hos den part, der kan håndtere den bedst og billigst. Oftest vil risikoen for en given hændelse blive placeret hos den part, der har størst mulighed for at påvirke sandsynligheden for, at hændelsen indtræffer.

Læs mere om risikodeling.

Hvad er udfordringerne ved OPP?

At anvende et OPP indebærer også visse udfordringer for den offentlige ordregiver. Udfordringerne gør sig gældende for alle tre OPP-scenarier i standardmodellen. De tre væsentligste udfordringer er:

1. Afgivelse af styring
2. Komplekst udbud og kontrakt samt kapacitetskrav
3. Eventuelle omkostninger ved privat finansiering

1. Afgivelse af styring

OPP-projekter indebærer en vis afgivelse af styring for den offentlige ordregiver i forbindelse med beslutninger i anlægs- og driftsfasen. Den offentlige ordregiver lægger den overordnede ramme for projektet gennem udvælgelsen af en privat leverandør og udarbejdelse af kontrakt og funktionskrav samt gennem tilrettelæggelsen af udbudsprocessen. Når der er underskrevet en kontrakt med en privat OPP-leverandør, er det centralt for at opnå fordelen ved et OPP, at leverandøren har frie hænder til at træffe de mere detaljerede beslutninger om fx design, valg af byggematerialer, driftsprocedurer osv. 

Den lange kontraktperiode i et OPP (mellem 15 og 25 år) indebærer, at den offentlige ordregiver binder sig for en længere periode, end man typisk vil gøre i et udbud. Kontraktperioden medfører også en reduceret adgang for den offentlige ordregiver til at op- og nedprioritere vedligeholdelse i projektet. Det skyldes, at vedligeholdelsesniveauet fastlægges i kontrakten. Det er muligt at gennemføre ændringer i løbet af projektet, men det anbefales, at den offentlige ordregiver går ind i projektet med en intention om så vidt muligt at undgå dette med henblik på at give den private leverandør et stærkt incitament til at foretage eventuelle investeringer i begyndelsen af projektet. Det skal også bemærkes, at løbende ændringer i forhold til den oprindelige aftale skal betales af den offentlige ordregiver, hvis de medfører omkostninger for OPP-leverandøren. 

Den offentlige ordregiver skal også holde sig for øje, at kontrolfunktioner, ud over den helt grundlæggende funktionskontrol, vil kunne have en effekt på de private leverandørers tilbud. Mængden af kontrolprocesser og omfanget af disse anbefales derfor at være baseret på nøje overvejelser om, hvad der er nødvendigt og hensigtsmæssigt i det konkrete projekt. Det er også vigtigt, at kontrolfunktionerne ikke medfører, at detaljebeslutninger – og dermed ansvar – der er flyttet til OPP-leverandøren, transporteres tilbage til den offentlige ordregiver.

2. Komplekst udbud og kontrakt samt kapacitetskrav

Da en OPP-kontrakt strækker sig over 15-25 år og indebærer både anlæg og driftsopgaver, vil der typisk være tale om en udbudsproces og en kontraktudformning af forholdsvis kompleks karakter, ikke mindst for en offentlig ordregiver, der ikke tidligere har gjort sig erfaringer med et OPP. Derfor er transaktionsomkostningerne også til tider højere i forbindelse med et OPP end ved andre typer af projekter. Den indledende proces kræver både tidsmæssige ressourcer og opbyggelse af kompetencer. Det er en relevant afvejning i forbindelse med det enkelte projekt, om gevinsterne ved OPP-formen er store nok til at opveje de øgede indledende transaktionsomkostninger. Samtidig anbefales det, at det indgår i overvejelserne om dette, at man i et OPP-projekt køber en ydelse, der strækker sig over en lang periode. Transaktionsomkostningerne skal altså vurderes i forhold til det samlede projekts gevinster.

Standardmodellen kan bidrage til at gøre det nemmere at udbyde et OPP. Det kan herudover være en fordel at trække på andre offentlige ordregiveres erfaringer. OPP-kontaktpunktet kan oplyse om, hvilke ordregivere der har erfaring med forskellige typer af OPP-projekter. 

3. Eventuelle omkostninger ved privat finansiering

I et OPP med privat finansiering (scenarium 1 og 2 i standardmodellen) bør den offentlige ordregiver holde sig for øje, at den private finansiering af projektet er dyrere end offentlig finansiering isoleret set. Men den private finansiering kan også være med til at underbygge den incitamentsstruktur, der skaber totaløkonomiske fordele. Det er derfor muligt, at projektet samlet set indrettes mest effektivt med privat finansiering, selv om finansieringen isoleret set er dyrere, end hvis det offentlige finansierede projektet. Det anbefales, at den offentlige ordregiver forholder sig særskilt til, hvorvidt offentlig eller privat finansiering vil være mest hensigtsmæssigt i forbindelse med det enkelte projekt.

Læs mere under OPP-vurdering. 

I projekter, hvor det ikke vurderes, at den private finansiering bidrager til et bedre totaløkonomisk resultat, kan den offentlige ordregiver overveje at anvende et OPP med offentlig finansiering (scenarium 3). Denne organisering kan i vid udstrækning give de samme fordele som et OPP med privat finansiering, men vil trække på offentlig finansiering allerede fra ibrugtagningstidspunktet.

Hvilke variationer af OPP forholder standardmodellen sig til? 

OPP-standardmodellen forholder sig til OPP’er om nyanlæg samt efterfølgende vedligeholdelse og drift. Inden for rammen af OPP’er opererer modellen med tre forskellige OPP-scenarier, der adskiller sig fra hinanden med hensyn til finansieringsform og exitmodel. Scenarierne udgør de mest anvendte OPP-typer i Danmark. De tre scenarier er variationer af samme model og ligner således hinanden langt hen ad vejen. Imidlertid er forskelle i finansiering og exitmodel af væsentlig betydning for strukturering af samarbejdet mellem offentlig og privat part. De tre scenarier er opsummeret nedenfor i figuren.

I forbindelse med et eventuelt OPP-projekt vil det være relevant for den offentlige ordregiver at gøre sig nogle overvejelser om, hvilket af de tre scenarier der vil være mest hensigtsmæssigt i forbindelse med det konkrete projekt. Da OPP-scenarierne i vid udstrækning indeholder de samme hovedtræk, er det ikke en beslutning, der nødvendigvis skal træffes i forbindelse med de helt indledende overvejelser om projektet. En mulighed er fx at sætte flere OPP-scenarier op imod hinanden i en OPP-forundersøgelse.

Forskellene mellem de tre scenarier er skitseret i nedenstående figur.

I scenarium 1 og 2 anvendes der privat finansiering i både anlægs- og driftsfasen. Det vil sige, at den private part varetager den fulde investering og betales enten gennem løbende driftsbetalinger fra den bestillende offentlige ordregiver (typisk som rådighedsbetaling) eller gennem brugerbetaling. Sidstnævnte mulighed udnyttes helt eller delvist ved de OPP-projekter, der omhandler parkerings- og svømmefaciliteter. Finansieringsmulighederne er de samme i scenarium 1 og 2, men scenarierne adskiller sig fra hinanden ved deres exitmodel. Der skelnes overordnet mellem offentligt ejerskab ved kontraktens udløb og privat ejerskab ved kontraktens udløb. Ved offentligt ejerskab ved kontraktens udløb har den offentlige ordregiver ret og pligt til at overtage ejerskabet af anlægget efter kontraktens udløb. Anlægget kan forblive den private leverandørs ejendom, hvis både den offentlige ordregiver og OPP-leverandøren ønsker det. Denne løsning knytter sig til scenarium 1. Ved privat ejerskab beholder OPP-leverandøren ejerskabet af anlægget efter kontraktens udløb. Det er tilfældet i scenarium 2.

I scenarium 3 anvendes der offentlig finansiering. I dette scenarium betaler den offentlige ordregiver for anlægget ved ibrugtagning. Herefter betaler den offentlige ordregiver løbende driftsbetalinger til den private part. Der tilknyttes typisk en garanti, der giver sikkerhed for, at den private part fortsat lever op til kontrakten. I et OPP med offentlig finansiering adskiller baggrunden for incitamentsstrukturen sig lidt fra modellen i et OPP med privat finansiering. Langt hen ad vejen er de to modeller på det nærmeste ens. Herudover er det karakteristisk, at den offentlige ordregiver i et OPP med offentlig finansiering overtager anlægget ved ibrugtagningstidspunktet.

Det gælder for alle tre OPP-scenarier, at den offentlige ordregiver fastlægger de funktionskrav, som anlægget skal leve op til på et hvilket som helst tidspunkt under projektets løbetid.

Læs mere om finansieringsmodeller og exitmodeller.

Standardmodellen indeholder tre OPP-kontrakter, der knytter sig til de tre scenarier. Da de tre OPP-scenarier i høj grad ligner hinanden, er de tre kontrakter forholdsvis ens. Der er enkelte forskelle i kontrakterne. Disse er primært knyttet til finansiering og exitmodel. Se OPP-kontrakterne.

De tre scenarier i standardmodellen er de mest anvendte scenarier i Danmark, men et OPP kan indrettes på mange forskellige måder, alt efter hvad den offentlige ordregiver ønsker. Der er således mulighed for at tilpasse de enkelte scenarier. Standardmodellen vil også kunne anvendes til andre OPP-modeller omfattende nyanlæg, om end der kan være behov for tilpasninger rettet mod det konkrete projekt. Det kan fx være en OPP-struktur, der blander offentlig og privat finansiering, eller en model med fuld privat finansiering, hvor den offentlige ordregiver har ejerskabet igennem hele projektet.

En alternativ mulighed er at gennemføre et OPP som koncession. Koncessioner indebærer overordnet, at en privat virksomhed tildeles muligheden for at drive et anlæg, der som hovedregel genererer indtægter fra markedet. En koncessionskontrakt indebærer således, at betalingen for den ydelse, den private virksomhed skal levere, udelukkende består i retten til at udnytte bygge- og anlægsarbejdet, alternativt i denne ret sammen med en betaling fra den offentlige ordregiver. Et eksempel på en OPP-koncessionskontrakt kan være, at en kommune indgår en kontrakt med en privat virksomhed om drift af en svømmehal. Kommunen giver et tilskud til den private virksomhed, der driver svømmehallen på markedsmæssige vilkår. Et andet eksempel kan være en vej, der drives af en privat virksomhed for en offentlig ordregiver mod betaling af et bestemt beløb per bil, der anvender vejen. Den samlede standardmodel vil som udgangspunkt kun kunne bruges i begrænset omfang, hvis det vælges at gennemføre projektet som en koncession. Bl.a. vil OPP-kontrakten i standardmodellen ikke kunne anvendes. I forbindelse med modellens afsnit om udbudsformer beskrives det, hvilke udbudsretlige konsekvenser det vil have at gennemføre projektet som koncession.

Læs mere under OPP som koncession.

Endelig er det også muligt at gennemføre renoveringsprojekter som OPP.

Læs mere i standardmodellen for OPP til renovering.

Sidst opdateret: 15. maj 2018